当前，乡镇改革紧锣密鼓，但前景怎样，扑朔迷离。要改到哪里去？会改到哪里去？这是两个不同的问题。改革的路径在哪里？改革将走出怎样的路径？也是两个不同的问题。

　　乡镇政府之命运紧紧系于中国的政府改革。乡镇改革的主要困难在于，不论设计成什么样的机构，都要首先面对一个基础性难题：现在的这个政府里有许多人。乡镇的权力已经虚空，但是乡镇政府内部人员充斥。

　　如果说机构精简是乡镇改革的有形难题，职能转变则是无形难题，这个难题的解决可以说更加复杂。改革以来，政府在经济发展中起了主导作用，这种作用带来经济的高增长，但也带来诸多问题，集中表现为政府忽略了公共服务，造成了因为公共服务短缺或者质量低劣形成的“治理危机”。虽然经济增长保持较高速度，但政府在履行自己的社会责任方面偏颇疏漏较多，政府究竟如何定位自己，如何使这种定位在政府运行中真正到位，是政府自身的巨大挑战。我们可以看到，东亚某些国家的政府直接充当了发展主体，为国家经济腾飞发挥了重要作用。政府的这种作用显然不同于西方欧美国家的政府。因此，西方学者在表述东亚一些国家的政府在经济发展中作用时，使用了“发展型政府”概念。从这个角度理解，中国政府其实也是一种发展型政府。现在提出科学发展观和建设和谐社会，可以说就是要纠正过去发展中的偏差，也即是政府职能上的偏差。说是发展观念的问题，其实是政府职能转变问题。政府职能转变的基础就是政府运行机制的变革。

　　现在，政府改革面临的问题，就是虽然人们在理念上已经意识到政府需要转变职能，但政府的基本运行机制还没有转过来。从政府运行的目标来说，对于GDP、对于财政收入的追求，仍然处于主导地位，而执行公共服务职责并没有真正的制度保障；从政府运行的机制来说，还是行政强制基础上的动员型政府的工作方式。

　　正是在这样的大背景下，乡镇政府的问题突现出来。突现在表面的主要是机构、人员、财政困难等问题，深处则是政府运行机制问题。在这样的情况下，政府职能的转变，就不是乡镇一个层面的事情。决定政府运行方式的，不仅有行政架构因素，也有政府架构因素。就是说，建设公共服务型政府，需要的是行政层面和政治层面的共同改革，而不仅仅是人员和机构的增增减减。乡镇是政府体系末端，容易启动改革。乡镇政府里的人们寻找出路，这种寻找本身就是改革的突破。因此，乡镇在政府改革中是可以有所作为的，也必将有所作为。