《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（简称《条例》）的颁布，是地方机构编制法制化的重要起步。《条例》是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法有关政府机构编制的具体化。把行之有效的机构编制方针、政策转化为法规，是实现机构编制依法行政的必然要求。《条例》规范了地方政府机构设置和编制管理，规定了机构编制管理的执行标准。   中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字[2007]2号）（简称"通知"）是当前机构编制管总的方针、政策。"通知"提出了"不断探索和完善行之有效的机构编制管理办法"的要求，要求要探索机构编制实名制管理制度，建立机构编制公开制度，健全机构编制管理工作考核和评估制度，完善机构编制统计和报告制度。这是对施行《条例》从制度和实践上的拓展。

    《条例》的调整范围仅限于政府机构编制。要全面实现机构编制法制化，应当进一步将中共地方各级党委工作部门、人大机关、政协机关、法院、检察院以及群团机关的机构编制法规化，要么依照《条例》执行，要么根据各自的组织法或组织章程制定机构编制具体法规。

    执行《条例》和贯彻"通知"是有机统一的。《条例》是机构编制管理的规范和标样，具有法理性、典范性、长效性；"通知"是中央对机构编制的管总政策，具有权威性、超前性、时效性。"通知" 进一步强化了实行机构编制集中统一领导，对全面加强机构编制管理提出了切实可行的要求。中央编办、国务院法制办负责人对《条例》的颁布进行了权威释疑，对保证《条例》贯彻实施提出了要求。《条例》将于5月1日开始施行，但地方各级怎样才能依法有效的执行，本人结合工作实践，思考二个问题，共大家讨论。

    一、关于执法主体。《条例》规定的执法主体是政府机构编制管理机关，而"通知"要求的具体执行主体是机构编制部门。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（厅字[2002]7号）（简称"中办7号文件"）早就提出，"机构编制部门是各级机构编制委员会的常设办事机构，既是党委的工作部门，也是政府的工作部门"。但在实际执行中各地情况不一样，有的只使用了党委的牌子，有的只使用了政府的牌子，有的没有区分什么情况下用党委牌子什么情况下用政府牌子。在实际操作中，已经使用政府工作部门牌子的，可以以此为"政府机构编制管理机关"作为《条例》的执法主体；没有政府工作部门牌子的就形成了执法主体的缺位，以党委工作部门来执行政府行政法规是不符合基本法理要求的，以"办公室"牌名作为执法主体牌名也是不完全符合执法机构名称要求的。为此，建议在"中办7号文件"的基础上，作出进一步明确：机构编制部门是各级机构编制委员会的常设办事机构，既是党委的工作部门，也是政府的工作部门，作为政府工作部门对外使用"政府机构编制管理局"牌子。执法主体规范统一，执法才会有效统一。

    二、关于实施细则。《条例》和 "通知"明确规定了中央和地方各级对机构编制的管理、监督权限。《条例》对政府机构设置管理和编制管理以及监督检查作出了原则性规定，对机构编制基础工作确立了基本规范；"通知"对机构编制管理提出了全面要求，切合机构编制工作实际。但是，地方各级要协调统一地执行《条例》和"通知"，还应当进一步研究制定可操作性办法。

    行政机构设置管理方面。机构设置应该以职责的科学配置为先导，科学配置职责就是要以最精简的行政机构的有效运转促进地方发展。《条例》规定了科学配置职责的基本原则。一般而言，基本原则规定的越宏观，操作的灵活性就越大，所设置机构就会呈现不稳定性；反之，如果将原则具体化，所设置机构的稳定性就会增强。建议根据各地各级不同的类别，不同的资源，不同的发展要求进行分类研究，量化原则指标，既强调科学性，又注重针对性，增强可操作性，使《条例》所调整设置的机构具有相对稳定性。在量化原则指标的同时，制定解决部门职责分工的可操作性办法；制定行政机构内部机构设置的指导性原则。

    编制管理方面。《条例》注明，编制就是行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。《条例》对编制的使用从性质上进行了分类，规定了使用原则，"政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制"；"通知"以"编制和领导职数"区别界定,规定"各地区各部门要严格按照规定使用行政编制，不得擅自改变行政编制的使用范围"，"事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用"；在实际管理中，"通知"指出 "目前一些地方和部门仍然存在……在机关使用事业编制……问题"。从基层地方机构编制现状看，机关使用事业编制的情况比较普遍。这样，地方执行《条例》和"通知"的编制规定时，就存在纠正和规范管理的问题，纠正是规范管理的前提。建议相关上级部门及时深入调研，制定统一的，切实可行的纠正措施，避免《条例》和"通知"的编制规定难执行和执行"后遗症"问题的发生。目前，地方各级行政机关普遍使用的有行政编制、政法专项编制、老干编制、事业编制、工勤编制，这其中部分是因为政策性原因。所以，有必要制定取消机关事业编制、工勤编制的过渡办法，制定"特定的行政机构的行政编制实行专项管理"的实施细则。

    领导职数管理方面。《条例》规定"地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定"，还没有具体的操作内容。建议依照相关法律法规，结合"通知"要求制定具体规定，范围包括政府机构以及使用行政编制的党委部门、政法机关和有关群众团体，根据核定给地方各级的编制总量按职级类别实行量化控制，制定配备基本原则。

    事业单位机构编制管理方面。《条例》和"通知"将事业单位机构编制管理权限主要赋予省级机构编制管理机关（机构编制部门），要求根据地方实际，根据改革要求实行探索试管理。因此，各省要对照《条例》和"通知"新的要求，已经制定了事业单位管理办法的要修改完善，没有制定的应当依法制定。事业单位市场化、社会化是事业单位改革总的趋势，既要推进改革，又要强化管理，将两者协调统一是必然要求。为此，应该处理好几个关系。一是要协调处理管理与登记的关系。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定"省级以下登记管理机关的登记管辖由省、自治区、直辖市登记管理机关根据条例和本细则规定"，"通知"提出，由省级机构编制部门探索将事业单位机构编制审批权限适当上收一级管理。那么，各省在制定具体细则规定的时候，必须考虑其协调统一性，避免审批和登记管辖出现局部错位。二是协调处理对事业单位的双重执法问题。如果《条例》规定的"政府机构编制管理机关"对事业单位实施执法，这就和"登记管理机关"对事业单位在局部形成了二重执法。省级机构编制管理部门在研究制定事业单位管理办法时，要考虑到机构编制执法，登记执法和机构编制管理的协调统一，避免在执法和管理机制上的冲突。三是要按照事业单位改革总要求改变对事业单位机构编制管理方式。中央指导事业单位改革，是采取稳步走的办法，提出分类改革的要求，鼓励地方积极探索。对事业单位的分类，中央还没有正式公布方案，但各级已经基本达成共识，也就是按照社会功能实施分类。这就需要一个具体规范来加以推进，明确管什么，怎样管，留什么，怎样留，放什么，怎样放。对事业编制的分类应该与事业单位的分类协调一致，按照改革后的模式，应该只保留公益和执行两类。所以，省级机构编制部门在制定事业单位机构编制管理办法时，应该大胆探索和改进事业编制的分类管理标准。比如，将事业编制分类为两种保留，一种为"公益事业编制"，或者公益编制；一种为"执行事业编制"，或者执行编制。其余以"其他事业编制"作为过渡，通过改革逐步取消。（zrx)