“编制”，是现阶段乡镇机构改革的一个关键词。在2006年９月１日至２日国务院召开全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理再次强调，推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。相对而言，“转变政府职能”虽然是重点，但它是比较有弹性的要求，而“五年内乡镇机构编制只减不增”作为“是必须坚守的一条底线”，则是一个硬任务。很明显，现阶段乡镇机构改革可考核的一个关键指标，就是“编制”。

    笔者在关于乡镇机构改革的调研中发现，“编制”是机构改革的一个关键问题，也是最让人头疼的问题。正如一些官员所指出，虽然每次机构改革都把控制编制作为关键，每次改革也都在编制问题上取得了突破，但每次改革之后也总是在编制上出问题。似乎已经形成了规律：精简很难，反弹却非常容易，用不了多久，机构编制会重新膨胀，就再来改革。

    正如有官员和学者所指出的那样，问题的要害在于：精简机构和分流人员，一定要以科学设立机构和合理界定职能为前提，按照合理界定后的职能对人员的要求，来确定机构的人员编制，才能保证机构和人员的稳定，才能避免以往改革中经常发生的反弹现象。在尚未合理界定乡镇机构职能的条件下精简机构和分流人员，就很难保证这样的精简和分流是恰当的，因而也就很难避免再次陷入“膨胀－精简－膨胀”的怪圈。耐人寻味的是，因为此次乡镇机构改革实际上最受关注的是编制的数量，而不是编制的目的，一个明显的标志是，许多地方负责乡镇机构改革的基本上是主管编制问题的机构，而不是更应该关注政府职能的部门和最应该关心政府职能的行政首长。

    对此，有论者进一步指出，机构和人员的经常发生膨胀的根源在于，机构的设立、职能的确定、人员的配备和增减，作为一项重要的行政行为，到目前为止还没有一整套必要的法律程序来加以规范和约束，以至于机构改革和机构设立一样，都具有明显的随意性。一位官员举例说，我们好不容易把机构和人员精简下来了，但是，换了一位领导来了，他认为某些工作非常重要，需要设立专门机构来负责，就增设机构；开始或许这些机构是临时的，但久而久之，临时机构就变成为常设机构，编制重新增加，过去机构改革的成效也就由此毁于一旦。所以，机构改革正如机构设置一样，一定要有法律规范；在继续推进机构改革之前，必须尽快制定和实施《编制法》。或许因为“工作需要”而增加机构和人员并非完全不合理，特别是当出现一些新情况、新问题的时候，但“依法治‘编’”无疑是必要的。

    还有一个问题，笔者在调研中听到一些地方官员反映，有些政策性的就业安排，也是机构膨胀和人员编制难以控制的原因，比如说，军转干部和城市退伍兵的安置，这是关系到国家安全的重大问题，是地方政府机构必须完成的任务。有地方官员说，现在大学生找工作很难，而城市孩子初中毕业去当兵，一退伍就得给编制、安排到行政事业单位去，作为一种就业政策，也颇不合理。

    这一问题是值得深思的。为什么行政事业单位的“编制”成了我们社会“奖励军功”的“奖品”呢？很明显，因为“编制”不仅仅是机构编制管理机关确定的“人员的数量定额和领导职数”，更是国家财政供养的前提条件：一个人一旦拥有了“编制”，就成为“财政供养人员”，就有了作为国家行政事业单位工作人员所拥有的一切待遇，这是最重要的：“在编”人员不仅拥有相对优厚的待遇，不仅收入相对比较高，更有各种良好的保障，而且是稳定的“铁饭碗”。即使不考虑成为“领导”可能还有其他“好处”，仅从就业条件来看，在我国各种职业中，行政事业单位的“编制”所提供的待遇无疑是相对最优的。也就是说，在国家行政事业单位工作的人员，他们本来就是受到国家的“奖励”或者说优待的。这就是在现阶段就业压力越来越大的形势下，许多人千方百计想要进入国家行政事业单位获取“编制”、并且无论如何也不愿意失去“编制”的原因，是机构改革中人员分流难、机构膨胀易的原因。而此次乡镇机构改革之所以最关注编制问题，也正是因为“编制”最真实也特别重要的含义就是财政供养关系，也就是政府机构及其工作人员的利益关系。

    从这个意义上来看，湖北省一些地方乡镇机构改革中为行政事业单位工作人员实行统一的社会保障制度的举措，就具有了极为重要的革命性意义。咸安市咸安区不仅为转制事业单位的人员办理社会保障，还给机关事业单位的工作人员都办理了养老、失业、医疗等五项保险，为乡镇财政供养人员的快速分流，解除了后顾之忧，起到了关键作用。其实，咸安改革的这一措施最重要的意义在于，虽然改革后行政机关的“编制”仍然体现着财政供养关系，但改革已经为取消“编制”所附着的财政供养关系创造了条件，使“编制”恢复了“行政机构人员数额和领导职数”的本义。或许这一改革措施在仅仅作为一个地方政策的时候，还不足以显示其全部意义，如果在全社会普遍实行这样的制度，当财政供养人员得到的是和在社会上任何行业工作同样的保障，其待遇也像其他行业一样仅仅和从业者的业绩相关，那么，“编制”就不再具有那样强大的吸引力，机构改革分流人员也将不再需要“确保社会稳定”的前提。而且，这样的改革有利于机关事业单位建立充满活力的人才流动机制，有利于建设一个低成本、高效率的国家机关；而且，因为财政供养关系也就是政府机构及其工作人员与公众的利益关系，合理设置机构、配备人员，使国家机关能够以最低成本达到最高效率，也有利于提高执政党的执政能力，有利于构建和谐社会。

    所以，以笔者之见，湖北省乡镇改革的这一经验值得全面推广。无论是应当受到国家政策“奖励”的社会成员，还是不应受到“奖励”的“在编人员”，与其给他们特殊优待的“编制”，不如提供平等的社会保障。实际上，早在2003年，中共十六届三中全会即已提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”的要求，建立全社会统一的社会保障制度早已经是我国改革和发展的目标。至少从推进乡镇机构改革的角度看，在加快关于国家机关编制的法律制度建设的同时，国家应设立专项财政资金，大力推进机关社会保障制度改革，为科学合理的机关编制制度的建立和运行创造条件。