乡镇政府作为管理农村的基本行政单位，承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能，在整个行政体系中占有特殊地位，它是我国农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是“三农”工作的直接领导者、组织者和推动者，是建设社会主义新农村的最重要组织力量。因此，乡镇改革的关键不在于简单的减人减事，而必须顺应经济社会发展的需要，立足于政府职能，从分析特定区域的经济发展水平、社会结构、历史文化传统和政府能力等宏观制度背景来确定乡村治理中的乡镇功能定位。要按照明确功能定位、合理划分权责、科学定岗定员、加强队伍建设的改革思路，实行县（市）乡联动的改革模式，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和运行机制，增强乡镇政府为基层群众服务的能力，提高政府的运作效率，实现从行政主导型政府向公共服务型政府转变。

　　一、乡镇改革要以县域为单位推进农村综合改革，改革并不限于乡镇政府本身，也应包括县直部门及事业单位，实行上下联动、整体推进。

　　迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门与乡镇政府共同治理乡村，这种体制是造成“条块分割”、县乡及部门矛盾的制度性根源。因此，乡镇机构改革不仅仅是一种单项的制度创新，而是一次综合性的配套改革，改革涉及整个行政管理体制的方方面面。在推进乡镇体制改革过程中必须以县域为单位，实行县乡联动、整体推进，从而将乡镇改革扩大到乡镇及县直属部门，实行省市县乡配套的整体改革模式。

　　此外，在乡村公共服务体系的构建上，乡镇体制改革要力图改变传统的以乡镇为主体、组织和提供公共服务和公益事业的供给模式，重新构建以县域为基础、以中心镇为节点、接受区域中心城市辐射的乡村公共服务体系。现行“条块结合”的管理体制使得现存的乡村公共管理体系和公共服务体系存在着机构林立、条块分割以及“小而全”、效能差的状况，这是乡镇体制改革中必须解决的问题。要推进“七站八所”的整体转制，必须着力构建新的乡村公共服务体系；要打破乡镇“块块”，按照精简、统一、效能的原则，以县域为单位重新设置公共管理和公共服务体系，按公共服务的性质和需要以及相应组织的服务功能和经营管理成本设立相应的组织和机构，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务网络和服务体系。

　　二、乡镇改革要立足于对乡镇政府功能的明确定位，强化社会管理和公共服务职能，切实转变经济管理职能。

　　政府职能的转变是乡镇机构改革的重点和核心。从当前经济社会发展面临的形势和各层级政府间的功能定位和职权配置看，乡镇政府要适应社会主义市场经济条件下农村经济社会管理的要求，按照建设社会主义新农村方针，切实履行好政府职能；要坚决实行政企分开、政事分开和政社分开，把政府不该管的事交给企业、市场和中介组织，从过去直接抓生产经营、催种催收，转到落实政策，强化政府的社会管理和公共服务职能上来，特别是要强化为“三农”服务、推动区域经济协调发展的职能。如加强农村基础教育和公共卫生体系建设，加强农村劳动力素质培训和计划生育工作，丰富和繁荣农村文化，不断扩大社会保障覆盖面，提高保障水平；加强农村社会治安综合治理和环境保护，努力维护社会稳定；加大农村市场监管和安全生产监督的力度，等等。

　　这里尤其需要对乡镇政府的经济职能进行重新定位。转变乡镇政府的经济职能并不是不要发展，加快发展仍然是乡镇政府必须牢牢把握的一个主题。对于乡镇政府的经济职能，不是要求政府直接参与经营活动，把自己变成市场的微观经济主体和实体，而是要求政府的功能主要定位在为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，主要运用经济手段和法律手段管理经济，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，把促进经济发展的相关职能更多地放在县级政府，弱化乡镇的经济发展职能。具体来说，乡镇政府要依法监督企业经营者的经营活动；为企业发展创造出一个良好的经济、社会、文化环境；积极培育与引导各类行业协会的发展，将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出去，实现行业的自律发展；积极培育农村合作组织和中介组织,着力提高农村经济组织化、市场化、集约化水平，等等。实践证明，乡镇政府只有转变职能，理顺企业的产权关系并使产权明朗化和人格化，并自觉扮演公共管理和服务角色，企业才能有更大的发展空间，政府也才能从日益增长的社会资源中汲取财政收入，增强自己的统筹协调和服务能力。

　　三、乡镇改革要合理划分县乡之间的职责权限，将执法权适当下放，经费、人员、权力逐步下移，实现职权责相统一。

　　要在明确乡镇政府功能定位的基础上，科学合理地配置乡镇的权力，坚持简政放权，理顺条块关系，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。县市政府必须按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇社区机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，要将应该由乡镇政府履行的权力坚决地下放给乡镇，通过向乡镇下放权力，把乡镇政府的职责和权利统一起来，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。解决这个问题的关键是县级政府和县级主管部门要正确处理县乡条块关系和利益关系，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对设在乡镇的各种站所，凡是有明确规定要下放的，要一律下放到乡镇管理；转变执法队伍和经费管理方式，将相关部门的执法权委托给各站所，并将人员、经费充实到乡镇，同时完善县直部门的评价考核，从而增强乡镇派出机构的综合执法权力；一些垂直管理、双重领导的站所,也要完善管理制度，服从乡镇的统一协调,使乡镇各站所能互相配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。