【摘　要】中国取消农业税标志着“以农养政”时代的终结，进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的后农业税时代。下一步，我国应按照完善社会主义市场经济体制和建设现代国家政权“双重建构”的整体思路，全面深化农村经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制的综合改革，重点推进农地产权制度、民间融资机制、乡镇政府机构、农民义务教育体制、县乡财政体制、农村公共产品供给体制、农业科技推广体制和国民收入分配制度、财政制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度等一系列的配套改革，为建设社会主义新农村提供体制保障、财力支持和动力源泉，不断增强农村发展的内部活力，不断扩大基层社会的民主政治。

　　【关键词】后农业税时代；新农村建设；农村综合改革；整体推进；重点突破

　　一、问题的提出

　　2001年9月，我在大别山革命老苏区新县担任10年镇党委书记之后，结合自己长期在基层工作的实践体验，向党中央、国务院递交了长达3万字的《中国下一步全面深化农村改革的五十条政策建议》。该文提出，“我国农村改革20多年基本是走单项突破、孤军深入的路径，缺乏整体性、系统性和连动性，造成了某项改革措施一经出台，又引发新的矛盾和问题产生，导致出现了无序、混乱、失控、垄断、内耗、低效等滞后效应。下一步应按照整体推进与重点突破相结合的改革思路，坚持农地制度、分配制度和基层行政管理体制三位一体，综合配套，协调运作，整体推进农村经济体制改革和政治体制改革”[1](p3～18)。2001年11月，中央有关部门在给我回信中说，“当前我国正处在结构转型和制度转型的交叉时期，从宏观、中观到微观层面的改革，出现了不同程度的滞后现象，结果导致了结构转型得不到制度转型的有效支持，成为制约农业和农村发展、农民增收的障碍。您在来信中提出的许多观点和政策建议很有价值，中央领导已作出批示，让我们把它转交给党的十六大报告起草小组和2002年1月即将召开的中央农村工作会议筹备组参考”[1](p24～25)。

　　2002年10月，党的十六大报告提出，“我国要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”这一重大的战略指导思想。自十六大召开以来，党中央、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党、全国工作的重中之重，连续制定了3个指导农村改革与发展的“中央一号文件”，围绕“多予少取放活”的6字方针，出台了一系列更直接、更有力、更有效的惠农政策措施，使我国农业和农村发展形势得到了初步好转。特别是从2003年开始到2005年底，全国各地在进一步总结经验、完善政策的基础上，积极推进农村税费改革试点工作，大多省份取消了农业税和“三提五统”。从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国“以农养政”时代的终结和“工业反哺农业，城市支持农村”时代的到来。温家宝总理日前发表署名文章指出，“农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。把这三项改革作为农村综合改革的主要任务，基于三点考虑：一是，抓好这三项改革有利于从根本上巩固农村税费改革成果；二是，这三项改革都涉及农村经济体制和上层建筑的一些关键问题；三是，改革的内容相对集中一些，有利于重点突破，带动农村的各项改革”[2]。

　　那么，应当如何去认识和理解农村综合改革的基本内涵呢？应当如何去全面准确把握农村综合改革的目标和主要任务呢？应当如何处理和解决“整体推进”与“重点突破”的关系呢？我认为，首先搞清楚这些问题，对于我国科学制定农村综合改革的基本政策架构至关重要。

　　二、我国近30年来的农村改革发展历程回顾与总结

　　1998年10月，党的十五届三中全会《决定》中，曾经把我国农村改革20年的光辉历程划分为三个阶段：即从1978年到1984年，是农村改革的第一个阶段，实行家庭联产承包责任制，废除人民公社制度；从1984年到1992年初，是农村改革的第二个阶段，推动农产品流通体制改革，调整农业产业结构和发展乡镇企业；从1992年到1998年，是农村改革的第三个阶段，稳定党在农村的基本政策，建立适应社会主义市场经济发展的新体制[3](p26～32)。最近，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上发表重要讲话时，又把我国近30年来的农村改革发展历程总体概括为“三大步”，即“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革之间有着内在的联系：第一步建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步推进农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力”[2]。但经过深入研究和系统分析后发现，我国近30年来的农村改革发展过程要比“三步走”的路线图复杂、曲折、多变。它大体上可划分为以下三个不同的时期。

　　（一）从1978年到1988年，是我国农村改革与发展的“第一个黄金时期”。

　　众所周知，中国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。特别是从1982年到1986年，中共中央“每年搞一个战略性文件”（胡耀邦语），主要内容是“1982年：正式承认包产到户的合法性”[4]（p135），使农民获得了生产经营自主权；“1983年：放活农村工商业”[4]（p138），使农民获得了自主择业权；“1984年：疏通流通渠道”[4]（p140），使农民获得了产品处置权；“1985年：调整产业结构，取消统购统销”[4]（p141），使农民获得了更大的自由择业空间；“1986年：增加农业投入，调整工农城乡关系”[4]（p142），使农民获得了相对的平等发展权；从1987年开始，我国实行村民自治制度，使亿万农民群众获得了参与村级公共事务管理与监督的民主决策权。概括起来，我国农村改革的根本出发点就是“必须在经济上充分关心农民的物质利益，必须在政治上切实保障农民的民主权利”[5]（p831），通过实行家庭联产承包责任制和调整国家、集体和农民个人的分配关系，再造农村市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过实行政社分开、建立乡政府和“村民自治”制度，再造基层社会的民主权威，使广大农民群众当家作主。这是把农村经济体制改革与政治体制改革有机结合进行的一次成功尝试，具有整体性、综合性、协调性、连动性等明显特征。

　　据统计，从1978年到1984年，我国粮食总产量由3000亿公斤上升到4000亿公斤，全国农业总产值增长68%，全国农民人均纯收入增长166%。同时，“乡镇企业在短短几年时间里，产值已达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系，找到了一条有效的途径”[5]（p885）。正如有的学者所提出的，“80年代农村发展的实质是把农业的三大要素――土地、劳动力、资金留在农村内部转化了，当时叫‘农村工业化’和‘农村城镇化’。这样就形成了农民收入的增加，又拉动了国内消费需求的增长，使整个国家出现了‘内需拉动型’的增长。这就是80年代中国经济增长的一个黄金时期”[6]（p23-27）。邓小平同志生前曾回忆说：“我们真正干起来是1980年。1981、1982、1983这3年，改革主要在农村进行。1984年重点转入城市改革。经济发展比较快的是1984年至1988年。这５年，首先是农村改革带来许多新的变化，农作物大幅度增产，农民收入大幅度增加，乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了，不仅盖了大批新房子，而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加，农村市场的扩大，农村剩余劳动力的转移，强有力地推动了工业的发展。农业和工业，农村和城市，就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”[7](p376)