在深化经济体制和政治体制改革的过程中，无论如何都绕不开深化政府管理体制改革这个问题，可以说，各项艰巨改革任务都与政府转变职能有密切关系，突出政府转型为重点的行政体制改革成为新时期改革的一个重要特点。但是，加快行政管理体制改革，说起来容易，实行起来却是异常艰难复杂，因为政府职能转变被传统行政观紧紧束缚和制约着。传统行政观不单纯是一种思想认识和观念形态，而是行政理念、行为习惯、利益保护等多种因素长期积淀下来的混合体，在行政事务中起着主导性的作用。这就决定了行政观的变革是转变政府职能的首要前提和关键环节，政府职能转变的力度，直接受制于行政观变革的深度。因此，在建立和完善市场经济体制的历史条件下，实施政府职能转变的管理体制改革，应注重研究解决行政观变革的一些基本问题。

    改变自我授权的行政模式

    就以往一般意义上的行政管理而言，各级国家机关的各部门在行使权力时，往往是自我授权，自定规章，自己执行，说到底，就是政府机关的行政许可是自己设定的，治理的主体是一元的。这种行政模式既缺乏法律的权力授予，又缺乏社会公民的监督。这种自我授权的观念和做法，在《行政许可法》实施后将被废弃，代之以通过法律法规授权设立行政许可，任何部门自定的规章、规定，都不能作为行政的依据。换句话说，政府职能部门不能依据自己的意愿，用自身拥有的权力进行自我授权，自己又参与执法，而必须把法律法规作为授权主体。权大还是法大，这个问题似乎不言自明但又长期令人迷惑不解。无论从理论上如何解释法在国家管理、社会治理方面的重要所在，但在实践中，当权与法遇到冲突的时候，法常常会显得苍白无力。根源就在于自我授权的行政模式。深化行政体制改革，转变政府职能，首先要改变以往的自我授权的行政模式，只有淡化自我授权意识，自觉坚持依法授权的原则，才能从根本上促进和保证依法行政，切实建设好法制政府。

    从权力导向转为规则导向

    在我国，由于人们官本位的观念较重，在管理方式上形成了非常明显的权力导向，在这种行政格局下，所确立的规章制度、方针政策，极易受到破坏，突出表现为本来可以通过规则解决的问题，仍需由上级批示方能落实，起主导作用的不是规则，而是领导的权力和意志。这些年来，国家制定了许多针对约束政府权力的各种法律规章，这无疑将促进按法律规章办事的观念逐步建立，形成不以领导者权力为意志、而以规则为准绳的工作机制。从现实社会条件看，崇尚权力的官本位观念仍然根深蒂固，虽然以《行政许可法》为代表的诸多新法规体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法观念，但是长官意志与按章办事之间的对立和冲突，还会长期存在，权力和长官意志不会因为有了这样那样的法就一下子都退出行政舞台。政府部门的工作从权力导向转为规则导向，需要在深化行政管理体制改革的大环境下，在加强民主政治建设的进程中，积极工作，因势利导，逐步养成。

    运用程序保证公正的实施

    众所周知，普遍性、非歧视性、稳定性和可预见性是法的基本特征。在行政许可领域，保障这一基本特征的最主要机制是程序。因为程序不仅规范着权力行使的过程，更重要的是通过程序可以设定权力行使过程中人与人之间的关系，个人对权力行使的参与及对未来的选择。说到底，程序的最基本功能是对权力的制约。涉及行政许可的设立，都象征着权力和权力的运用，没有程序的约束，难免出现不平等、不公正。过去许多人对政府的行政审批行为不满，其主要原因就是许可程序不公而导致的不平等对待。建立服务性政府的一个重要原则，就是各级行政机关对涉及许可申请人应一视同仁，凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会，不能厚此薄彼。这样就可以有效地保障公民和各种经济社会组织得到公平与公正的对待。

    以高效率降低行政成本

    行政许可或叫行政审批，作为政府对经济与社会事务进行事前监督的重要手段，这在世界各国基本上都是通用的。但是行政许可属于不得已而为之的选择，这种手段就像是一把双刃剑，运用不当就会走向反面，不是推动而是阻碍经济与社会的发展，因为不当的行政许可设置大大提高了行政成本而降低了效率。现代经济理论最为突出的特点，就是要求人们重新理解政府，科学客观地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系，通过合作、伙伴关系、确立认同共同目标等方式，实施对社会事务的有效管理。在这样一个多元互动的网络中，社会、市场、公众能解决的问题，政府就不要轻易设许可、搞关卡、盖公章。实践证明，社会管理事务中的许可越少、公章越少，政府的效率就会越高，行政成本就会越低。这是一个客观规律。

    用公开透明来制约行政腐败

    行政权作为一种公权力，同立法权、司法权相比，对公民与社会具有更强大、更广泛、更直接的影响，而行政许可权又是政府行政权中最常用的权力形式。因此，这种权力形式最容易产生腐败。许多行政审批项目，尤其是一些批地、批贷款、批工程和市场准入方面的项目，往往成为滋生腐败的温床。阳光是最好的防腐剂，公开是最有效的反腐良药。对于各级政府来说，公开透明是原则，而保密则是例外。只有切实实行阳光政务，切实坚持公开、公正、公平，才能从根本上遏制和消除腐败。就我国目前体制、机制环境看，实行真正意义上的公开，不是一件容易的事，还会有不少的障碍和阻力，因为公开透明就等于放弃藏匿于权力背后的种种利益，这是一种痛苦的抉择。从这样的视角来看公开与反腐的关系，能够使我们清醒地看到，按照公开透明履行公务，将非常有针对性地控制政府部门设租、企业或个人寻租、搞钱权交易的腐败空间，扎实有效地建立起遏制腐败的法律基础，勤政廉政建设会由此迈出新的步伐。

    自觉接纳和落实群众参与权

    在计划经济体制下，全能型的政府通过指令计划和行政手段实施经济管理和社会管理，扮演了生产者、监督者、控制者的角色，经济社会发展需要依靠政府的“自导自演”，而这种自导自演就不可避免地产生诸多决策盲点。突出公众参与性，成为新行政观的鲜明特点，这是从制度建设的高度把党的群众路线提升到一个新的可操作的层面。改革越是往深处走，越是需要建立健全多渠道的、制度化的民意表达和利益综合机制，建立和能够达成人民共同意志的具体制度安排，从根本上保证人民群众对于政府工作的评价权、选择权、监督权和参与权，做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。但进一步使群众参与的观念渗入到国家机关的各个环节，使这种还利于民、谋利于民的行政理念在国家机关工作人员的头脑中深深扎根，还需多多努力。

    正确处理权力与责任的关系

    通过转变职能建立责任政府，是行政管理改革的重要目标之一。它要求我们重新审视权与责的关系，消除只热衷于权力而漠视责任的障碍。政府工作人员中问责制的核心，就是要通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度责任和危机意识，并对那些由于官员个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公共管理活动中造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力与责任、义务的平衡，强调权力与责任挂钩，而与利益脱钩。如果有的官员由于他们的管理行为给人民的生命财产造成严重损失而不承担责任，还继续做官甚至高升，其透视出的错误信息，只能助长更多的公职人员责任心的淡漠与对权力的热衷，而忽视甚至藐视权力所承载的责任与义务。可见要坚持和落实依法行政，就必须严格规范权与责的关系，从体制上建立起官员问责制，实行对公职人员责任追究制度，这就有可能使政务管理活动，真正步入从严治政的轨道。

    运用公权诚信塑造政府形象

    一般来说，掌握社会资源越多的社会公权部门，由于他们的活动对社会及社会成员的影响力最大，社会公权的使用直接关系到每一社会成员的切身利益，所以他们的渎职和不诚信对社会诚信建设的危害也最大，社会诚信建设应从社会公权层面开始。以公权诚信塑造政府形象是行政体制改革的一个重要方面。政府的权力是社会的公器，对社会公权的掌管者来说，公开、公平、公正是他们使用公权时职业道德要求的核心，是社会公权诚信的具体表现，也是获得社会成员公信的基础。因此，要建立政府职能部门和公务员的诚信问责制，分门别类建立信用档案，接受社会公众的监督和相关制度的奖惩。通过制度的约束，促使使用社会公权的政府各职能部门始终保持着对社会公众诚惶诚恐的谨慎态度，使其处于朝夕惕厉的痛感之中。在一定程度上可以说，社会公权层面诚信建设得好，对于构筑良好的政治秩序、经济秩序和道德秩序，推动社会的稳定和发展，有着不可替代的重要作用。

（作者系大连市政协副秘书长）