——兼论"民官比"不是影响政府改革的重要因素

　　对于前不久在媒体上闹得沸沸扬扬的“26个百姓一个官”，笔者有一些不同的看法。笔者认为，这些文章用偷换概念的手法，将“官”和“干部”以及“吃财政饭的”、“吃皇粮的”混为一谈。于是，“官”的外延实际上是在被不断地扩大再扩大，最终“算”出了一个“4572万”的耸人听闻的庞大数字，也以此进一步得出“民官比”为26∶1的惊世骇俗的结论。

　　简单比较“官民比”没有实质意义

　　该论断所作的时间序列的纵向比较是没有任何意义的。从古老的自然经济社会到现代的工业社会、后工业社会，社会功能的不断增加促使社会结构的进一步分化，因此而导致社会的组织方式也必然会发生变化。打一个也许不太恰当的比喻，该论断所作的比较，就好像指责“高等动物”为什么结构这么复杂，而且其细胞，尤其是脑细胞要比“低等动物”多出多少倍，因此消耗的能量也多出多少倍。低等动物只需低能耗，不也活得好好的吗？因此得出结论，高等动物应该向低等动物看齐，简化自己的结构，减少细胞，尤其是脑细胞，以实现低能耗。

　　至于该论断所作的空间序列的横向比较，意义也不大。首先应该认识到，“民官比”的横向比较是十分困难的，因为世界各国对“公务员”的界定的内涵和外延都是不一样的：

　　在美国，公务员也被称作“政府雇员”，是指所有由政府雇用的文职人员。可分为“联邦公务员”和“地方公务员”。联邦公务员的范围仅指在联邦政府机构中执行公务的人员，但也包括类似中国的“事业单位”的职员和“国有企业”的管理人员，而国会的雇员和司法部门的法官等则不属于公务员范围。“地方公务员”则由各州（各省）自己立法确定。美国联邦政府大约雇用了290多万公务员，州政府和地方政府部门大约雇佣了1200多万公务员，共计约1500万，占美国总人口（2.81亿）的比例为5.3%，按“民官比”计算，为18∶1。

　　在英国，公务员也被称为“文官”，是指政府行政机关中常务次官以下的工作人员，但不包括“政务官员”，即由选举产生或政治任命的如首相、国务大臣、政务次官等，也不包括法官和军人。英国的公务员人数约为49万人，占英国总人口（5860万）的比例为0.8%。按“民官比”计算，为119∶1。

　　在德国，所有由财政支付工资、从事公务活动的人员都属于公务员的范畴，包括联邦、州以及受国家监督的团体、研究所和基金会的所有工作人员，也包括类似中国的“国有企业”的管理者和“事业单位”的职员，如政府官员、医生、护士、士兵、教师、清洁工以及大学教授、法官和火车司机都是公务员。德国共有公务员约665万人，占总人口（8240万）的比例为8.1%。按“民官比”计算，为11∶1。

　　日本的公务员是指在国家行政机关、国会、法院等国家机关和国立的企事业单位工作的所有人员，但不包括选举或政府任命的政务官员和采取其他特殊方式任用的工作人员。日本共有公务员约510多万人，占总人口（1.27亿）的比例为4.0%。按“民官比”计算，为24∶1。

　　因为各国公务员概念的内涵和外延都不尽相同，从统计学的意义上说，这就失去了可比性。同时，因为该论断的始作俑者一开始就把“民官比”算错了，于是更是一错皆错。

　　但是，从上述的例子看，平心而论，中国的公务员也好，再加上“事业编”的全体“党政机关工作人员”也好，勉强地与世界上的其他国家比一比，也是“多乎者，不多也”。这提醒我们，可能要考虑的一个问题是：当我们把政治体制改革的目标锁定在“国家干部”的人数多寡之上时，这个方向是否本来就是个误区？

　　我们更应该关注什么

　　在弄清楚中国“国家干部”的现状以及其中“官”与“非官”的差别以后，我们想要再深入一个层次，来讨论政治体制改革如果老在“精简”二字上做文章，是不是陷入了一个误区。

　　也许，我们一开始就把“小政府、大社会”的内涵弄错了，以为“小政府”就是人数更少的政府，所以在“精简”上大做文章。我们是否可以换一换思路，是否可以这样来理解“小政府”：政府之“小”，应该在于权力受限，即提出“小政府”的初衷或本义应该是“限制政府的权力”。也只有循着这样的思维逻辑，才能顺理成章地引出这真正的“大社会”（当然不是“人数更多”的社会）。这里的“社会”是泛指的，即政府或国家机关以外的所有社会组织。这就意味着，除了邓小平所说的“党政分开”之外，还要“政经分开”（即政府应该从经济领域撤出，经济方面的事情让市场、让企业去办）和“政社分开”（社会的事情尽量让社会———具体而言就是让事业单位、民间团体和社区去办）。

　　可能有人会担心，这样一来，岂不党和政府会被架空。不对！党所扮演的角色应该是社会经济“游戏规则”总原则的制定者并始终把握其发展的方向；国家机关或政府的角色应该是“游戏规则”总原则的落实者、具体规则的制定者和游戏进行中的裁判员；而具体的游戏则让企事业单位和社区、社团去玩，在游戏规则的框架内可以自由发挥。有违例或犯规的时候，裁判员哨声一响，游戏停止，严重犯规的可“黄牌警告”直至“红牌逐出场外”。触犯法律的，则由法律来进行制裁。如果社会经济的“游戏”能够按部就班地顺利地进行，游戏规则总原则的制定者和具体规则的制定者、执行者有什么理由还会产生失落感？反之，应该很有成就感，除非你有私心杂念。

　　当然，该论断的意见也有切中时弊之处：譬如“干部的提拔过快、过宽”，“当官的人太多了，必然无事找事、无中生有、无事生非”，“官位多不仅造成机构臃肿和膨胀，而且造成很多该放的权放不下，该管的事又无人管。人难见、事难办往往与官位过多、人浮于事有关联。” 要指出的是，文中指出的现象个个属实，但问题的要害却并不在于政府工作人员的总量太多，而是“官多兵少”，当领导的人太多，做具体事情的人太少。尤其在人员精简之后，差不多80%~90%的人都有了“官位”。而这正是科层制官僚体系的通病。