摘  要：公共危机前置管理指政府将公共危机管理的重点由事中管理前移至事前管理，由处置公共危机事件变为防止公共危机产生的管理方式和过程。公共危机前置管理的管理指向具有超前性，管理范围具有延展性，管理状态具有常态性，管理效果具有溢出性。加强公共危机前置管理能够提前弱化危机叠加效应，积极释放社会潜在压力，有效降低社会风险成本，大力提升政府管理能力。加强公共危机前置管理应强化公共危机前置管理意识，建立公共危机前置管理平台，构建公共危机前置管理规范，提升公共危机前置预警能力。

　　关键词：公共危机　前置管理

　　党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的和谐社会建设方向，和谐社会的目标指向首先是以人为本，安定有序。和谐的目标指向要求政府必须积极防范公共危机，强化公共危机的前置管理就显得犹为必要。

　　一、公共危机前置管理的含义

　　美国著名政治家汉密尔顿所说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”[1]危机对社会整体和历史过程而言是一种常态，总是伴随着人类社会。公共危机特指那些导致社会系统的基本价值和行为准则趋于动摇或崩溃，或在较大范围内和程度上影响人们生命和财产安全，引起社会恐慌，影响社会正常秩序和运转机制的突发事件。近年对全球有影响的公共危机事件如2001年美国遭遇的9.11事件、2002年中国遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海啸、2005年的第13号“泰利”台风等；区域性的、阶段性的公共危机事件也影响较大，如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年资阳市的“人－猪链球菌病”事件等；至于局部性的、短暂性的公共危机事件则数不胜数，如民工因讨工资而欲跳楼、影响周边人安全的火灾和爆炸等。由于公共危机具有时间上突发性、影响上的连锁性和后果上的灾难性，使人们对公共危机“谈‘危’色变”，加强公共危机管理的要求越来越高。

　　公共危机管理是政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制和协调处理,以期有效地预防、处理和消除危机、减少损失的行为和过程。从过程推移可以把公共危机管理分为事前管理、事中管理和事后管理。目前关于公共危机管理的研究重点是在事中管理，虽然众多论述也提到了对公共危机事件的预测、监督和事前控制，但这些论述大多立足于“识”而非“防”，即如何预测公共危机事件发生，而不是通过有效管理防止公共危机产生。

　　从政府的管理职能看，防止公共危机产生是一种前置管理。公共危机前置管理指的是，为了实现“以人为本、安宁有序”的和谐目标，政府在社会管理过程中将公共危机管理的重点由事中管理前移至事前管理，由处置公共危机事件变为防止公共危机产生，由“灭火”变为消解“可燃性物质”的管理方式和过程。公共危机前置管理的核心是“防微杜渐”。
公共危机前置管理具有以下特点：

　　管理指向具有超前性。公共危机由萌芽、生成、扩散到产生连锁影响，一般都具有一个过程，呈现为渐进和突变的统一；此过程不论长短，都会因为危机诱因的演变而表现出先行征兆。这些先行征兆并不直接表现为公共危机事件，但在公共危机前置管理中都应“超前”地纳入政府日常管理工作范围。比如，四川沱江水污染是因为化肥厂技改项目试生产运行但污水处理装置因故障未投入运行所致，对化肥厂技改项目的污水处理能力的管理虽然不属于政府环保部门日常管理的范围，但如果相关管理人员能将污水处理装置的故障与沱江可能的污染联系起来，与沿江数百万人能否正常生活联系起来，就可能“超前”地监控技改项目的污水处理装置，从而防止污染事件的发生。

　　管理范围具有延展性。公共危机常以偶然性方式出现，其偶然的原因在于由多个危机因子相互作用形成的“合成谬误”。猪链球菌本来并不成为公共危机，但猪链球菌这一危机因子与人“合成”在一起，与现代交通工具和流通链叠加在一起，形成“人－猪链球菌病”，这就酿成公共危机。因此，公共危机前置管理必须将管理范围由对日常事件的一般管理扩张到防止“合成谬误”发生的延展管理。

　　管理状态具有常态性。公共危机和解决公共危机事件的管理是一种暂态，但公共危机前置管理是一种常态，贯穿于政府管理工作的始终。要求常态管理的原因在于，产生公共危机的危机诱因的存在是常态的，危机诱因“合成”而导致公共危机事件的可能性是一种常态，相应的管理应当是一种常态。

　　管理效果具有溢出性。常说“安全是最大的节约”，公共危机造成的危害一般是非常大，是最大的“浪费”。四川沱江水污染仅因化肥厂技改项目试生产运行但污水处理装置因故障未投入运行，就造成严重恶果：沱江死鱼50万公斤、沿岸的内江、简阳、资中三地上百万人生活生产用水困难，仅内江就关停820家娱乐场所达26天；沱江水污染造成的直接经济损失上亿元[2]。如果能够对化肥厂技改项目试运行相联系的污水处理装置进行严格监控，加强公共危机前置管理，上述损失完全可以避免。相比于造成的严重损失，公共危机前置管理的投入成本是非常小的，其产生的管理效果对社会生活的各个方面将产生巨大的溢出效应。

　　由于公共危机前置管理的上述特点，在当代社会条件下，加强公共危机前置管理显得十分必要而紧迫！

   二、加强公共危机前置管理的意义

　　社会生活的复杂化和不确定性使我国进入危机社会,大规模公共安全事故、工人失业、农村骚乱、治安恶化等社会问题相继出现。随着全球化进程的加速，世界也进入了“连锁”时代，许多事件的影响往往超出了国界，形成连锁反应，以至于“一个蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风”[3]。防范公共危机已经成为全球社会生活不得不面对的重大课题，在这一挑战面前，加强公共危机前置管理具有重大意义。

　　1．提前弱化危机叠加效应

　　以互联网、无线电通讯、WTO、波音飞机、奥运会、奥斯卡、世界银行等为代表的“全球化文明”，将地球变成了一个“村庄”，“村庄”内的相互作用在促进世界加速发展的同时，也将世界变成一个对危机因子十分敏感的共振系统；任何一国范围内的政治、经济与社会性危机，都可能波及其他国家通过正反馈作用加强危机烈度。发生于英国的疯牛病，席卷欧洲后即波及世界；美国9.11事件仅因世贸中心摩天大楼受袭倒塌，却使全球股市应声下跌，进而影响全球经济。单一事件演变为大范围公共危机的作用机制，源于危机因子通过叠加作用形成的共振效应，危机诱因通过正反馈的相互作用得到加强，从而酿成影响严重的公共危机。通过公共危机前置管理，加强对诱发公共危机的“初始因子”的控制和防范，从而减缓或防止危机诱因形成的叠加效应，就能有效地避免公共危机发生或降低公共危机的影响。

　　2．积极释放社会潜在压力

　　现代市场经济将社会生活带入了高度竞争的时代，市场竞争机制在提高社会运作效率的同时，也使人们在伦理道德、价值观念、行为方式、人际关系等领域面临着越来越大的冲突和压力,使心理受挫机率增高,从而导致众多的心理障碍。巨大的社会压力和冲突导致了一些人的反社会、反人类行为，增加了引发公共危机的可能性，比如，个别人仅仅因为个人失恋就要去拆火车铁轨、火烧幼儿园。在酿成社会恶果之前，社会压力表现在个人身上往往是潜在的。通过公共危机前置管理，防范产生不适当社会压力的危机诱因，适时适度地加强对社会冲突和压力的疏导工作，就能积极地释放社会心理中的潜在社会压力，从而有效地避免因社会压力引发的公共危机。

　　3．有效降低社会风险成本

　　现代化是市场化、信息化、城市化、全球化的进程，表现为现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强，复杂性越来越大；系统越复杂则其可靠性越差,诱发危机的可能性更大,危机蔓延的可能性和蝴蝶效应更严重。现代化进程中，细化的社会分工和密切的协作在生产“规模效益”的同时，也生产着“规模危机”。石油涨价仅是石油行业的价格调整，但是，当涨价幅度过大时，其影响将波及出租车、农机供油、运输物价、塑料价格等，从而对社会生活造成全局性影响。2003年的“非典”疫情在开始时仅是呼吸道传染性疾病,但很快波及到政治、经济、文化、外交等多个领域,多米诺骨牌效应使局部性危机很快演变为全局性危机。现代化进程中，公共事务领域的“规模危机”增大了社会风险成本。公共危机前置管理针对可能产生的“规模危机”，用“非规模”投入化解或抑制“规模危机”，减少了公共危机引起的社会风险，也减少了社会为解决公共危机事件而需要支付的成本。