在"中国公共服务体制:中央与地方关系"国际研讨会闭幕式上的发言

    今天这个研讨会的主题是中央和地方关系，借此机会，我谈一点个人的看法。

    一、对中央和地方关系的研究要区别宪法规定、行政体制和政策过程这三个不同的层次

    目前，中央和地方关系的研究是个大筐，很多问题都放进里面了，这种状况下研究很难进展。为了理清思路，可以考虑把这个大筐里的东西分分拨。

    第一层是宪法规定的层次。比方说，要不要规定地方某一级政府的专属权，法规规定之外的剩余权力的归属，地方政府层级的调整，单一制和地方自治的关系等问题。这些问题都是制宪层面上的问题，我国《宪法》有明确的规定。这些问题在学术研究上也许可以讨论，但是必须明确，讨论这些问题实际上讨论的是对宪法如何修改的问题，或者说是国家的基本政治制度要不要改动的问题。因此，我认为，对这些问题的研究应当和别的问题分开。

    第二层是行政体制的层次。根据《宪法》第八十九条第（四）项的规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。也就是说，中央政府和地方政府权力的具体划分由国务院来规定。从这个层面讲，中央政府和地方政府的职权，大的方面是由法律规定的，但在具体划分上还存在着技术空间，也就是可研究的空间。我觉得，从政府操作角度看，这应当是研究中央和地方关系的主要内容。比方说，如何既保证中央的集中统一领导，又发挥地方的积极性。比方说，根据事情本身怎么办好来考虑具体的职权划分。再比方说，随着承担任务的变迁、重大发展格局的调整、重大发展战略的变化等，来调整职权划分等等。

    第三层是政府过程的层次。也就是说，中央政府的一些政策出台后，是不是尽善尽美，是不是充分考虑了各级的不同情况，或者同一层级不同地方的情况。这些都属于政策层面。我个人认为，这个层次的问题应专题研究，不一定戴上中央和地方关系的大帽子来研究。

    二、对中央和地方关系的研究要结合当前社会经济发展中的突出问题，或者说，要有助于解决当前社会经济发展中的突出问题

    从这个角度看，我主张有几个问题值得关注。第一个问题是宏观经济调控。对此，目前有两种观点分歧。一种看法认为，有些地方或者地方的某些层级贯彻宏观调控政策的力度不足、办事不力。另一种看法认为，中央的宏观调控政策管得太细、过多，有的甚至不切实际。

    宏观调控是当前我国社会经济生活中的一个突出问题，从行政层面看，需要回答一个主要问题。这就是省级政府除了贯彻中央的宏观调控政策、落实本部门的任务之外，还有没有相对独立的宏观调控任务？也就是说，宏观调控是分两级还是一级？我倾向，宏观调控还是要放在中央这一级。

    第二个问题，财税。在这个问题上，突出的是三个方面。一是从1994年以来确定的分税制格局需要不需要作调整，特别是从贯彻落实科学发展观的角度来说要不要调整。二是中央的转移支付和省以下的转移支付如何确定。三是县乡两级政府普遍存在为本地老百姓提供公共服务的财力不足。后两个问题有一部分是政策，但恐怕也有行政体制的问题。

    第三个问题，市场监管。实行市场经济体制的国家大都强调市场全国统一，对市场的监管是全国的责任，不是地方政府的事情。从我国的情况看，既有市场监管不力的问题，但也存在着某个问题不同层次重复监管或者不同部门多头监管的问题。解决这个问题，恐怕既要考虑市场经济的一般规律，又要考虑现阶段我国的发展水平。

    最关键的是权力和责任的匹配。如果我们把责任交给哪一级就必须给其相应的权力。比方说有些事情中央垂直管理，那么省一级就不能再承担责任；如果是省以下垂直监管，那么市县乡就不能再承担责任。反过来，如果要让某一级承担责任，就必须给其相应的权力。所以我认为，现在关键的问题，首先是要理清责任是哪一级的，各行政层级分别负什么样的责任，然后再考虑各种权力怎么划分。

    三、研究中央和地方关系，要更多从实际出发，从老百姓的需求出发

    目前很多问题表面看起来是公说公有理、婆说婆有理。这里面需要的是价值判断。这方面已有的价值取向已经很多了，但我主张再加一个或更多重视一个价值，这就是十六大以来在“三个代表”重要思想指导下提出的以人为本。不管怎么划分中央和地方关系，都要有利于把老百姓的事情办好。一些专家学者主张更多地放权，我认为，这恐怕不是一个简单的上下放权问题，关键是那些和老百姓直接打交道的最基层的政权和行政机构，要有足够的办事权力和足够的办事资源。从这个角度来讲，我赞成更多地研究基层政权的问题，更多的研究涉及老百姓直接利益的问题。我想强调的是，我们的研究要能够有助于社会生活的改进，有助于老百姓物质文化水平的提高。

(作者为中央机构编制委员会办公室副主任)