三、我国优化政府组织结构的进展和仍存在的主要问题

　　经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效。第一，政府机构得到了较大幅度的精简。国务院组成部门由1998年的40个精简到现在的28个，省级政府内设机构由平均55个减少到40个，平均精简20%左右。第二，适应市场经济发展的需要，加强了国务院宏观调控部门和省级区域经济调节部门，促进了宏观调控和区域经济调节体系的建设和完善。同时，撤销了政府工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。第三，为加强市场监管和安全生产监督，营造公平的市场竞争环境，提升了一些市场监管部门的行政级别，同时，对省以下工商、质量监督、药品监督部门实行垂直管理，对省煤矿安全监督机构实行中央垂直管理。第四，理顺了社会保障、土地资源管理、出入境检验检疫等多项职能关系，解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理等问题。第五，为深化国有资产管理体制改革，设立了国务院国有资产监督管理委员会；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势，促进现代市场体系的形成，组建了商务部。第六，为健全金融监管体制，成立了中国银监会；为加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建了国家食品药品监督管理局，调整了国家安全生产监督管理局的管理体制。

　　尽管我国在优化政府组织结构方面进行了积极的探索和改革，取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些亟待解决的问题。

　　1. 政府职能定位不准确，政府职权划分不明确。表现在：（1）政府职能定位不全面，概括不够准确。例如，目前我国将政府职能定位为“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”。这里只讲了政府的对内职能，没有讲政府的对外职能；只讲了政府对经济和社会的管理职能，没有讲政府所承担的政务职能。而且在社会治理结构日趋多元化的时代，承担“社会管理”职能的不只是政府，还包括大量的社会团体和社会组织。（2）政府职能结构不合理。在目前的政府职能定位中，社会公共管理和公共服务职能排在最后，没有摆到更加突出的位置。此外，各级政府应承担什么职能？至今没有明确的规定。（3）中央政府与地方政府之间有些职权划分不规范，某些职权具有较大的重合性。同一事务，中央政府在管，地方政府也在管，中央政府和地方政府各从什么角度管？管到什么程度？均无明确的法律规定。（4）地方各级政府之间的职权划分不明确，许多职权也具有较大的重合性。例如，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权”。这一条就包括了省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。事实上，这几级政府在政府系统中所处的地位是不同的，各级政府的职责权限自然也应有相应的区别。但这种区别在法律上却没有体现出来。（5）一些政府职能部门之间职责交叉重复。例如，在一些地方，水利局管理水资源，公用局管理供水及地下水的开发和利用，市政局负责排水和污水处理，形成了多头治水的局面。在交通管理上，有的城市是政府交通办管理公路运输和内河客运，市政局管理轨道交通，公用局管理城市公共客运和出租汽车客运，使交通运输领域也出现了多头管理的现象。

　　2．政府机构总量仍然偏多。目前，国务院组成部门仍高达28个，比许多市场经济国家的内阁组成部门高出近1/3到1/2。除国务院组成部门外，还有国务院办公厅和国务院直属特设机构各1个，国务院直属机构18个，国务院办事机构4个，国务院直属事业单位14个，总数达66个。在地方，省、自治区政府工作部门为40个左右，直辖市为45个左右；大城市政府工作部门为40个，中小城市分别为30个和22个左右，自治州为25个左右；较大的县政府工作部门为22个左右，中等县和小县分别为18个和14个左右。我国地方政府机构在数量上同样远多于其他市场经济国家。从我国实际情况来看，政府机构林立，是政府管了许多不该管、管不了和管不好的事的重要的体制根源。

　　3. 政府机构序列设置不够科学、不够规范。例如，国务院2003年颁发的《关于机构设置的通知》中，将国务院机构设置分为6个序列，即国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院直属事业单位。从国务院机构设置的6个序列中可以看出：第一，哪些机构应列入国务院组成部门，哪些机构应列入国务院直属机构序列，缺乏严格的论证和科学的界定；第二，将国有资产监督管理委员会作为国务院的直属特设机构，既无先例，也无充分的法律依据；第三，在国务院直属事业单位中，有的事实上是承担国务院某方面职能的管理部门，如银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、电力监管委员会、全国社会保障基金理事会等。将这些机构列入国务院事业单位序列，既不科学，也不规范。

　　4. 在国务院机构设置中，经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，也没有充分反映政府职能变化的新趋势。科学发展观和构建设社会主义和谐社会要求政府加强社会公共管理和公共服务职能，同时，把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但在国务院组成部门中，经济管理类占了42.85%，其中有一些是专业经济管理部门，而社会管理和公共服务类仅占21.42%；在国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构和国务院办事机构四大序列中，经济管理类占39.21%，社会管理和公共服务类仅占27.45%。

　　5．有些领域长期存在的机构较多、管理分散的问题一直没有得到解决。例如，有3个部门在管交通运输，即铁道部、交通部和中国民用航空总局；有3个部门在管理文化，即文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）。此外，在公共卫生管理和科技管理等领域，也存在机构林立、管理分散现象，从而使这些领域难以做到统一规划和统一管理，不仅浪费了大量的公共资源，而且也造成了部门分割和效率低下等弊端。这种情况在其他市场经济国家是不存在的。

　　6．中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。改革开放以来，为了在一些领域加强集中统一管理，减少和克服地方干预，中央和省以下垂直管理机构呈增加之势。例如，实行中央垂直管理的机构有：人民银行、海关、国税、出入境检验检疫、煤矿安全监督、银监会、证监会、保监会、电监会、烟草专卖、国家物资储备、气象等。实行省以下垂直管理的机构有：工商、地税、药监、质监等，国土资源管理在干部任免上也实行省以下垂直管理。如何理顺中央和省以下垂直管理部门与地方政府的关系，解决条块之间的矛盾，是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。

　　7．政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势。从1982年推行市管县体制开始，我国政府层级由四级制为主变为五级制为主，即中央政府——省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）——地级政府（地级市、地区、自治州、盟）——县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）——乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。政府层级过多，存在诸多弊端：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，使企事业单位、社会团体和基层的管理自主权难以得到落实。（3）不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府的管理效能。

　　8．大量临时机构的设立，使一些部门的职责权限更加模糊，组织结构更显得不够合理。例如，近年来，一些地方为了推动某项工作任务的完成，以“指挥部”、“办公室”等名义，设立了大量的临时机构。诸如生猪办、清欠办、创建办、三电办、拆迁办、督查办、整顿办、考评办、节庆办等，五花八门。这些临时机构的设立缺少法律依据，随意性较大，从而使政府组织结构不合理、运行不规范的问题更显突出。