2005年以来，我县按照省、市统一部署，积极稳妥推进乡镇机构改革，撤销乡镇2个，分流事业人员1166名，清退临时人员62名，基本上达到了整合机构、精简人员、提高效能的目的，初步建立起了与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制和运行机制，但改革后的一些问题也逐渐显现。为进一步探讨深化乡镇机构改革的有效途径，近期我们对乡镇机构后存在问题进行了调查，并提出了解决问题的对策建议。

    一、存在主要问题

1、职能转变比较缓慢。乡镇机构改革的首要任务和根本目的，是推进乡镇职能转变，使乡镇政府真正履行“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设”的职能。去年开展的乡镇机构改革时间紧，任务重，改革重点主要集中在撤并乡镇、整合机构和分流人员上，乡镇职能并没有得到明显转变。各乡镇机构改革后虽然设置了三办（党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室）、三所（财税所、劳动保障事务所、国土资源所）、四中心（农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心），人员也进行了定编上岗，但新成立的机构并没有发挥应有的职能，乡镇干部混岗现象比较普遍，开展工作主要还是采取领导包片、干部包村等传统方式，新设置的机构基本上是形同虚设。我县有14个乡镇种植烟叶，植烟乡镇干部精力主要集中在深入烟叶生产第一线督促指导上，除党政办公室、计生办等少数几个机构以外，其余办公室几乎是天天铁锁把门，群众到乡镇政府办事很难找到具体负责人。去年推行乡镇机构改革时，上级政府部门改革没有同步进行，行政管理方式没有改变，“上面千条线，下边一根针”，烟叶生产、“村村通”建设、造林绿化、农村合作医疗、计划生育、新农村建设、殡葬改革、社会治安综合治理、秸秆禁烧等大量繁重而具体的工作，仍需要通过乡镇进行落实，工作重心很难转移，职能转变十分缓慢。

2、编制分配不够合理。去年乡镇机构改革人员分流压力大，在确定乡镇机构编制时没有充分考虑各乡镇地理环境、人口密度和工作量等实际情况，统一执行了上级规定的不同类别乡镇人员控制的最高上限，即一类乡镇行政编制33名、事业编制50名，二类乡镇行政编制22名、事业编制45名，结果造成部分乡镇人数与承担的工作量不成比例，少数乡镇还出现了人员不减反增现象。去年乡镇机构改革确定一类乡镇13个，其中盐镇、寻村、柳泉、丰李、高村等5个乡镇人口超过5万，而樊村、赵保等乡镇人口不足3万，但人员却按一类乡镇的标准统一进行配置。北部川区一个乡总面积122.3平方公里，人口5.8万，机构改革后配置人员83名，平均每个乡镇干部服务于699名农民；而南部山区一个乡总面积58.9平方公里，人口2.5万，机构改革后配置人员也是83名，平均每个乡镇干部服务于301名农民，仅相当于北部川区乡的43.1％。在调查中高村、盐镇等乡反映乡镇合并后工作没有减少，人员明显不足，服务群众不便，川区乡镇反映夏秋两季秸秆禁烧期间，必须雇用临时人员，否则很难完成任务。上观、穆册等机构改革前人员相对较少的乡镇，这次机构改革却承担着人员增加的压力。地处深山区的上观、穆册改革时核定编制按照二类乡镇人员最高限额确定，改革后机关人员分别由38人和48人增加到65人和61人，同比分别增长71％和27％，如果考虑8个行政缺编因素，人员还会进一步增加。小乡人员不减反增，引发了住房紧张、财政困难等一系列问题，人员无法安排到合适的岗位工作。上观乡机构改革后新增人员每年仅工资一项就需要增加支出30万元，而2005年该乡财政收支相抵缺口达55万元，新增人员工资发放无法保证。

3、乡镇负担有增无减。乡镇机构改革在精简机构和分流人员的同时，也使乡镇财政支出压力进一步加大。从全县改革中分流的1166名人员情况看，买断辞去公职的有403人，办理提前退休的有446人，因病退休的有36人，开发就业岗位的有119人，解聘享受失业保险和最低生活保障的有162人。虽然1166名人员通过机构改革退出了机关人员序列，但不管是买断、提前退休、病退，还是新开发就业岗位，都需要乡镇财政承担一定的开支，乡镇财政支出近期内与改革前相比不仅没有减少，反而进一步增加。去年乡镇机构改革中全县有403人采取买断的方式进行分流，按照标准应发放辞职补偿费2233万元，占2005年乡镇财政收入的34.2％；人均5.5万元，相当于目前乡镇在职人员6年的工资总额。为缓解财政支出压力，我县对需要支付的辞职补偿费采取分三年付清的办法，2005年支付893万元，占当年乡镇财政收入的13.7％。其中盐镇乡49人采取买断的方式进行分流，共需支付辞职补偿费289万元，2005年支付辞职补偿费116万元，占该乡当年财政收入的31.2％，这使本身就十分紧张的乡镇财政更加困难。机构改革中通过社保渠道办理退休手续264人，但欠缴社保部门养老保险基金2083万元，平均每个乡镇122.5万元，人均7.89万元，相当于目前在岗人员近9年的工资，许多乡镇都无力承担。为确保人员分流到位，各乡镇在去年机构改革中都承担了较大的成本，仅买断人员辞职补偿费和补交提前退休人员养老金两项落实分流人员政策性支出就高达4316万元，占2005年乡镇财政收入的2/3，即使分3到4年内付清，乡镇每年为机构改革人员分流承担的支出也在1100万元左右，而按现行工资标准计算的1166名分流人员年工资额不到1050万元，乡镇财政负担在4年内与改革前相比不会有明显减轻。
4、债务问题依然突出。我县乡镇绝大部分以农业经济为主，工业基础薄弱，骨干财源缺乏，收入总量较小，不能满足日常开支需要。为保证工资发放、改善基础设施条件、发展社会公益事业等刚性支出，多年来乡镇不得不从财政收入以外想方设法筹借资金，不可避免地产生了许多债务，加之机构改革又使乡镇承担了数额较大的支出，使乡镇债务问题更加突出。截至2005年底，全县17个乡镇都有数量不等的债务，债务总额高达8151万元，相当于乡镇当年财政一般预算收入的1.25倍，平均每个乡镇债务达480万元，其中2个乡镇债务超过1000万元，11个乡镇债务总额超过当年财政收入总额，负担最重的乡镇债务总额相当于其当年财政收入的5.5倍，负担最轻的乡镇债务总额占其当年财政收入的比例也达到了43.8％。沉重的债务包袱，仅靠乡镇自身财力根本无力偿还，处理不当很有可能会引发不稳定因素。
5、干部能力亟待提高。在去年乡镇机构改革中，一批年轻干部理论知识丰富，通过竞争上岗重新获得了工作岗位，而农村经验丰富、工作年限较长的同志大部分退出工作岗位。目前乡镇干部以年轻同志为主，平均年龄32岁左右，工作热情很高，但农村工作经验普遍不足，掌握的理论与实际工作不能实现有机结合，在服务群众、指导生产、处理矛盾、调解纠纷等方面的工作能力相对欠缺，能够独当一面开展工作的干部较少。去年机构改革中全县有38名工作经验丰富的计生技术人员在公开竞争中下岗，新竞争上岗的部分人员没有从事过计生工作，政策掌握不透，工作了解不够，业务技能生疏，对计生工作连续性开展造成了一定影响。

    二、对策建议

    1、深化行政管理体制改革，加快乡镇职能转变。乡镇机构改革不是简单的精简机构和减少人员，根本目的和主要任务是转变乡镇职能。要自上而下推进行政管理体制改革，清理不符合规定的达标评比事项和“一票否决”事项，改变层层分解指标下达任务的做法，减轻乡镇工作负担，转变乡镇工作重点和管理方式，逐步建立新型的农村管理体制。要把转变乡镇职能作为一项重要工作列入议事日程，努力提高乡镇执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定的能力和水平。乡镇要积极适应形势发展的需要，明确改革后设置机构的工作职能和岗位职责，逐步改变传统的工作方式，变政府主导为政策引导，变强力推动为示范带动，变分解任务为提供服务，着力建设适应农村经济发展的服务型政府。

    2、实行编制总量控制，科学合理调配人员。去年的乡镇机构改革人员精简已经到位，但乡镇之间工作量和人员不成比例。建议上级在继续实行“乡镇机构编制省级宏观管理和总量控制，5年内只减不增”的原则下，由县级在不突破乡镇编制总量的前提下，结合乡镇工作实际，科学调整乡镇编制，合理调配使用人员，使乡镇承担的工作量和拥有的人员相一致。对上观、穆册等山区小乡，可根据工作量适当减少行政和事业编制，把其余人员调整到高村、盐镇、寻村等人口多、任务重的乡镇，做到“因事定岗，因岗定人”，或者不改变乡镇编制和人事关系，将机构改革后人员不减反增的乡镇多余人员调整到人员不足的乡镇帮助工作。

    3、加大转移支付力度，减轻乡镇财政负担。目前各乡镇在机构改革后仍然承担着较大的压力，分流人员高额财政支出和多年来形成的债务，使许多乡镇不堪重负。建议上级加大对贫困乡镇的财政转移支付力度，帮助落实分流人员相关待遇，减轻乡镇财政负担，为乡镇职能转变提供保障。要研究出台化解乡镇债务的相关政策和具体办法，督促乡镇从增收节支中逐步消化遗留债务，避免出现社会不稳定因素。要加强对机构改革后乡镇财政收支的监管，提高乡财县管水平，坚决杜绝新增债务。

    4、注重乡镇干部培养，增强服务基层本领。乡镇干部处于农村工作第一线，直接与农民群众打交道，能力高低直接决定和影响着乡镇工作水平。要采取进修、开展专题讲座、外出交流以及邀请基层经验丰富的干部讲课等方式，加大对机构改革上岗人员的培训力度，注重对农村工作方法和处理复杂问题办法的学习，提高业务技能，增加工作经验。要采取传、帮、带等形式，多给竞争上岗的年轻人员提供锻炼机会，提高其应对农村复杂局面的能力，培养乡镇工作骨干，增强服务农村本领。