农业税取消之后，乡镇机构的改革随之提上了日程。本文试图阐述如何改革新形势下的农村乡镇机构，使之适合当前农村社会管理和提供农村公共服务的需要。具体回答以下问题：（1）在新形势下，中国的农村乡镇机构应当承担哪些职能？（2）如何改革才能很好地实现这些职能？（3）如何处理改革中的问题？改革中需要哪些配套措施？

　　一、中国农村乡镇机构现状

　　（一）乡镇机构设置和人员编制

　　全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇还设有人民武装部。在这些机构中，乡镇党委的权力最高，乡镇政府的权力最实，乡镇人大的权力最虚。在实际工作中，乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成的。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记权力最大，由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部的“金字塔”型权力结构。

　　乡镇机构的人员编制状态错综复杂，大致五种情况：超编、缺编、在编但不在岗、在岗但不在编和在册但不在编也不在岗。2004年中国乡镇发展报告指出，据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。

　　（二）乡镇财政收支状况

　　乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区，一个乡镇的财政年收入可达几个亿，而中西部地区许多乡镇则只有几十万的收入水平。从收入结构来看，差别也很大。　经济不发达地方基本都以农业四税税收为主（农业税取消后主要靠财政转移支付），经济发达的地方农业四税可以忽略不计；从全国看，自筹资金和预算外资金在乡镇财政收入中占有相当大的份额。乡镇财政支出主要包括人头费、办公费、招待费、报刊费、车费、公共事业开支等。虽然乡镇财政收入水平差别很大，但是支出结构却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。总的来说，对于以农业收入为主的乡镇（如中西部地区），财政支出普遍大于财政收入，乡村两级普遍负债；而对于以工业收入为主的乡镇（如东部地区），财政收支状况要好的多。

　　（三）乡镇机构履行的职能

　　农村乡镇机构大致有以下职能：收税收费、计划生育、贯彻党的路线、方针、政策、招商引资、完成上级政府下达的经济发展指标等。随着税费改革的推进和免征农业税，收税收费这项工作将从乡镇工作的职能中消除。而在计划生育政策由以罚为主转向以奖为主后，该项工作量也将下降，这为乡镇机构履行其社会管理和公共服务的职能提供了条件，同时也为机构和人员精简提出了要求。

　　二、中国农村乡镇机构改革中存在的问题

　　（一）乡镇机构配套改革进展不平衡

　　中央虽然明确提出了乡镇机构改革的目标，却没有相应的配套措施。如转变乡镇职能，很多地方也认识到应该把乡镇职能转变到社会管理和公共服务上，但在县对乡的行政管理方式和乡镇财政窘迫的情况下，乡镇机构职能的转变举步维艰 ；乡镇债务、人员分流等棘手问题也没有明确的解决措施。虽然乡镇机构有改革的要求，但由于缺乏配套措施，不具备相应的条件，致使许多改革工作表现为应付上级要求，流于形式。在现有机构框架下解决乡镇机构问题，可以说基本没有出路，因此，必须认真考虑探索乡镇机构改革的新理念和新思路。

　　（二）乡镇政府职能没有得到根本转变

　　国家政策把转变政府职能作为乡镇机构改革的一个重要方面，各地乡镇机构虽然在文件上、口头上说要转变乡镇机构职能，但绝大多数乡镇机构重行政管理、轻社会服务。具体表现为“缺位”和“越位”。缺位主要是指乡镇提供公共服务和公共产品的缺位，这可以从乡镇机构财政支出的分配上看出；“越位”是指做了超越政府职能范围和权限的事，表现为政事不分、政企不分、政社不分。事实上，在现行的压力型行政体制、财政困难和思想观念尚未得到彻底改变的前提下，职能转变困难重重。

　　（三）大多数乡镇机构人员精简成效不大

　　大多数乡镇改革后机构设置仍然偏多，条块之间、机构之间职能还有交叉，人员并没有得到大的精简，这主要以下几方面的原因：1、编制框架本身庞大。许多地方乡镇的行政和事业编制其实并未占满，但现有人员已远远超过其履行职能的正常需要。这说明现有的编制框架本身就是臃肿的；2、编制约束力极其有限。乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来，虽然没有编制，但是可以解决工资；3、整个政府体制的推动。虽然原则上机构设置不要求上下对口，但是，在以条条和块快相结合的行政管理体制下，专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，往往就得不到上级的专项资金；4、稳定压倒了机构精简。社会稳定是目前乡镇机构改革的重要约束。正如一些乡镇领导所说，稳定也是生产力。各级政府不愿意看到的情形是，在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍；5、乡镇机构精简中可能出现这边减人、那边增人的问题。如由于政策原因各乡镇需要对退伍军人加以安置；还有在上级领导“批条子、打招呼”的压力下，乡镇逼迫进人。

　　（四）乡镇财政状况的恶化引发工作重心的转变

　　农业税取消之后，以农业收入为主的乡镇财政收入大幅度减少，其日常支出只能靠中央的财政转移支付来维持，由于财政转移支付的量小于乡镇财政收入减少的量，使得乡镇机关办公经费短缺，工资发放困难，无钱办社会公共事业。乡镇财政状况的恶化使得乡镇工作的重心由“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”，乡镇组织在运行过程中发生了目标替代现象，即由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作。