《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了要深化体制改革、使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展的历史性任务。完成这一历史使命，必须首先科学确定哪些是关系经济社会发展全局的重大体制问题，在达成共识的基础上进行协同攻关，最终突破发展的瓶颈制约和体制障碍，为建设社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会的目标提供科学的体制、制度和机制保障。

　　一、 改革的立足点和现实基础

　　改革开放以来， 经过几轮重要机构改革，公共行政管理在以下方面已经取得了重大进展：一是政府专业经济管理部门得到重大调整，直接管理企业职能大幅度减弱，市场中介组织和行业管理作用得到增强；微观经济干预职能有所减弱，宏观调控职能大幅度增强；事前审批职能减少和得到规范，事后监管职能得到加强；经济管理职能得到调整，社会管理和公共服务职能得到加强； 二是机构编制数量膨胀势头得到压制，体制机制调整有所增强； 三是政府传统的管理方式和管理手段得到调整，依法行政、电子政务得到加强。虽然机构改革取得了突出成绩，但是面对全面建设小康社会的宏伟蓝图和和谐社会的重大任务，用科学发展观的标准来衡量和审视，仍然不能适应政治、经济、文化和社会发展的需求。目前存在的突出问题是：缺乏长远一致的科学改革战略规划和策略执行方案；缺乏在以人为本理念指导下的公共行政架构的设计；现行某些行政体制框架难以保障和支撑党和国家的经济政治发展战略目标；城乡发展严重失衡，农村经济和社会发展缓慢，区域发展差距过大，社会管理领域的管理职能与举办职能仍然混为一体， 造成在某些公共服务方面对社会公益目标的严重偏离， 造成社会基本公共服务价格与当今普通居民收入和承受能力的严重偏离；多头监管相互制肘，造成监管资源浪费和监管膨胀；监管体制与问责制脱节，监管流于形式，生产安全事故频发； 一些政府部门和有关职能不能及时回应社会公共需求，在利益驱动下或由于结成利益共同体，在社会利益平衡中不是居中协调，而是偏向利益集团和强势群体。某些地方政府企业化倾向严重，与中央政府的政策博弈，使国家宏观政策难以落实。行政体制改革已经成为深化改革和推进开放的关键。中央“十一五”规划建议中要求对关系经济社会发展全局的重大体制有所突破。

　　二、 现阶段政府的基本角色定位与体制改革的基本目标

　　我国社会仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这个初级阶段，生产力的发展将伴随社会转型、经济体制转型的全部过程。人们需要层次的多样化、差别化以及不同的利益诉求，要求执政党和政府更加代表国家、民族和社会的全局利益、公共利益、整体利益和根本利益。要求立党为公，执政为民，以人为本，科学发展。因此，研究政府管理体制改革，必须研究这种社会大背景， 必须研究在这种背景下政府的整体定位。因为，政府管理体制的一切调整与改革，都与在社会主义市场经济条件下政府的基本定位和基本角色密切相关，都是围绕着这一定位进行的。只有政府基本角色定位清晰和明确，我们才能完成从“摸着石头过河”的改革战略到“有目标、有步骤、有计划、有自觉行动”的战略的伟大转变。

　　我们的国家是以经济建设为中心的，其近期发展目标是全面建设小康社会，其远景是建设一个现代化国家和现代化社会，进入世界先进国家的行列。面对这样艰巨而复杂的历史建设任务，作为社会的主导者，政府必然要介入和参与经济建设、文化建设和社会建设等各种活动中，甚至有时在个别情况下还不得不暂时充当直接的“生产者”、“经营者”，但是总体而言， 她应当是制度的设计者和维护者，社会利益和矛盾冲突的平衡者与协调者。

　　由此，我们认为在相当一段时期政府的基本定位，或政府的主要角色应当是：经济发展中维护公平；社会发展中维护公正；文化发展中维护和谐；司法发展中维护正义。换句话说，就是政府“创造稳定、和谐、发展的制度环境”， 人民“创造物质、精神、文化生活财富”。是否符合社会转型时期政府的基本定位，是否符合“政府创造制度环境、人民创造生活财富”就应该是我们衡量建构经济社会发展全局的重大体制机制问题的标准。我们应当以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕建设社会主义和谐社会的目标，抓住重大和关键体制机制问题，推进社会、经济、政治和文化的全面发展，推进和谐社会建设，促进全面建设小康社会的早日实现。具体地说，行政管理体制改革目标应当是：建设一个致力于维护公平、公正、正义、和谐的服务型政府。这就是我们界定关系经济社会发展的重大体制机制的出发点，这就是我们改革和调整重大体制机制朝着那个方向行进的主要依据。

　　三、 现阶段若干重大体制改革

　　政府基本角色的确定也是改革基本目标的确定。然而，从改革战略选择角度，由于中国目前面临的问题和难题很多，必须有所为有所不为，突出重点，抓住关乎国家和社会发展的一些重大体制机制问题，全力推进改革，促进经济、政治、社会和文化的和谐发展。

　　（一）牢牢把握建设社会主义新农村宏伟目标和历史性任务，整合涉农行政管理资源，创新政府农村发展管理体制， 缩小城乡二元结构， 促进城乡协调发展

　　建设社会主义新农村是建设社会主义和谐社会的重要内容，也是实现全面建设小康社会目标的基础。我国已经处在“城市带动乡村、工业反哺农业”的重要时期，必须抓住机遇，加快发展。实现建设“经济发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的新农村目标，必须创新农村发展的管理体制机制，以新的体制机制为逐步实现新农村的目标提供强有力的支持。

　　第一，要突破就“农业论农业”的单一套路和旧的思维模式，实行“大农村”管理格局，整合中央一级涉农机构职能，在中央一级成立统一的农村发展管理机构。加强农村发展的协调、规划、制度环境和政策，承担推进城乡一体化的重大职能，不再就农业而农业，就林业而林业，就水利而水利，而是统筹考虑农村的经济社会文化发展。

　　第二，县级政府在建设社会主义新农村过程中，处于一线指挥和协调中心，也是最完整的一级基层政权。应当加强县域经济社会发展行政能力，扩大县级权限， 实行省直接对县的管理体制，减少过多行政层级对县级政府行政能力潜能的限制。

　　加强县级政府的事权、财权和人事管理权。尤其要重视和强化村镇建设统一科学规划，节约土地，避免不必要的拆迁浪费。在界定和规范县乡政府职权的基础上，分类推进乡镇机构改革、推进乡财县管乡用和村财乡管村用改革，实现农村义务教育和农村医疗卫生保障。发展农村公共服务事业，加大农民进城务工的技能和行为规范培训，推进农村劳动力有序转移，促进农民收入持续稳定增长。明确乡镇政府的定位，突出乡镇政府的服务职能， 寓管理职能于公共服务之中。维护农民经济利益和民主权利。坚决扭转行政村的行政化倾向。

　　第三，改变中央部门各自为政的条条分割拨款模式，除国家直接投资和管理的项目由部门管理外，其他方面和领域对地方的资金支持，一律严格实行集中的政府间财政转移，不再通过部门转移。减少中间环节，减少巨大的项目管理成本和时间成本。从制度上遏制“跑部进金”的冲动，从体制上遏制“跑、冒、滴、漏”。同时加强中央转移支付资金的财务监管和项目绩效审计力度，使有限的资金真正用在项目上。

　　第四，加强县乡村基础设施建设，为县域经济的可持续发展提供有效支撑。按照有所为有所不为的原则，集中大城市和高校、科研机构的规划、人文、经济、环保、卫生等多方面专家对500个国家级贫困县逐个实行高水平的基础设施科学规划，一次到位。规划经过国家批准后，在对农村实行普惠制的前提下，中央将相对集中财力资源，直接划拨到贫困县，专款专用。保证每个国家级贫困县能够至少在5—10年内连续不断地得到国家直接有力度的财力和人力专家的支持。有条件的省对省级贫困县也可照此办理。审计财政和纪检监察部门应同时介入规划和实施的全部过程。

　　（二）推进“四个分开”，建立新的公共服务管理体制，将公共服务提供和对公共服务的管理与部门利益分离，保障社会公共利益和公益性目的的实现

　　我们的文化事业是人民大众的文化，我们的教育事业是人民的大众的教育，我们的体育事业是人民大众的体育， 我们的医疗卫生事业是人民的大众的医疗卫生事业。所以，我们的公共服务是为着人民的大众的公共服务。由此出发，建设公益性事业，确立和建设回应人民的大众的需求的公共服务新体制。由此出发，扭转公益性事业方面过分追逐商业利润的倾向，扭转公益性事业为少数人服务的倾向，真正使改革开放和经济社会发展成果惠及人民大众。这可以从以下几方面着手：

　　第一，推进管理职能与举办职能分开，重塑“公共教育管理”、“公共卫生管理”、“公共体育管理”、“公共文化管理”等方面和领域的新体制，使其成为社会管理而不是行业管理部门。

　　既要举办又要管理，身兼二职，是计划经济条件下的特殊产物，也是在当时历史条件下的正确选择。然而，在社会转型和政府转型过程中，政府的管办结合一体的角色逐渐显示出弊端。在建立和完善社会主义市场经济体制的大背景下，由于显失公平和妨碍市场有序竞争，一些涉及经济管理领域机构的管办合一职能合理性（如工商机构办市场和管理市场）首先遭到社会的质疑，并且被分离，但是由于社会管理领域和管理部门改革滞后，一些涉及社会管理领域机构的办管合一职能依然沿袭了计划经济体制。