摘　要：面对“政府失灵”和“市场失灵”的情况，非政府组织是有效的补充。我国现阶段在非政府组织的建设方面虽然取得了一定的成就，但仍存在很多的不足，因此必须采取策略加以改进。本文对此提出了一些建议。认为应主要从理念、制度以及内部管理三个方面入手推进非政府组织发展。在理念建构方面，应加强对服务理念、民主理念的培养；在制度建构方面，应加强政府扶持、完善法律制度和监督制度；在内部管理方面，应当扩展资金渠道、加强人才培养和完善财政制度。

　　关键词：非政府组织　政府组织　困境

　　一、非政府组织的涵义及作用

　　非政府组织,英文Non-governmental Organization,简称NGO，一般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。[1]

　　第二次世界大战后,世界各国民众参与公共事务的意识有所提高,各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态,本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中,却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入20世纪80年代以后,非政府组织在世界范围发展很快,不论是在全球社会经济发展中,还是对全球事务的影响力,都上升到了一个新的水平。在一些场合,非政府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系,即非政府组织体系。正如全球非政府组织研究的权威学者莱斯特.M.萨拉蒙教授所说:“我们是置身于一场全球性的社团革命之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”[2]

　　非政府组织的作用归纳起来大致有以下几点：

　　1、有利于提供公共物品，弥补市场和政府双重失灵。在市场失灵与政府失灵同时存在的领域，非政府组织发挥着不可替代的作用，它将非营利性行为和志愿者行为有机结合，有效的抑制社会公众的“搭便车”现象，在提高公共物品的供给效率、完善社会保障机制，满足社会多元化需求方面发挥这重要的作用。

　　2、有利于促进经济增长，增加就业机会，改善经济结构。如1995年，经济最发达的美国其非政府组织费用达5020亿美元，约占国内生产总值的7%，如果加上职员行为贡献附加值，可以占8%-9%左右，受雇人员达860万人以上。2001年，全球第三部门提供就业岗位超过2.35亿个。

　　3、增强公共物品生产和资源配置的公开化，促进社会资源合理配置。第三部门通过其社会号召力，动员社会各界参与社会发展，帮助政府解决一些社会问题，增加对社会教育、医疗等领域的投入，有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足，对改善政府运行机制，提高政府工作效率起了重要作用。

　　4、扩大社会公平，维护公共利益。非政府组织能够推动经济滞后地区的发展并服务于弱势企业，影响社会关注，了解和帮助那些处于弱势地位的部门和群体，提供各种信息和必要资源；非政府组织中的行业协会可以维护企业之间的公平竞争关系，创造良好的市场秩序。

　　5、扩大民主精神，增进互助协作。非政府组织在政府与公民之间搭建了一座桥梁，一方面传导政府政策；另一方面，又反映民众诉求。非政府组织培养出的公民意识对政府会起到监督作用，倡导的沟通、协商、理解的方式能够维护社会成员的整合，降低社会运行的交易成本。[3]

　　6、有利于促进社会自治。作为一种社会自治机制，非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥的作用， 与政府部门的机制不同， 是通过自律、志愿服务等机制实现的，反应了一种社会自治机制。它们在履行这些功能时，具有较强的社会参与性， 扎根于基层社区，进行广泛社会动员， 自我行动，自我管理， 自我约束， 完成自己的事情。

　　二、我国非政府组织面临的困境

　　我国在20世纪以前,尽管在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们并不是现代意义上的非政府组织,而是传统意义上的帮会。20世纪80年代以来,随着社会进入转型期,中国的社会生活发生了许多引人瞩目的变化,其中之一就是出现了众多的非政府、非营利性质的社团组织。但是由于起步较晚以及长期以来受计划经济的影响，我国非政府组织的发展至今仍面临很多困境，总结起来有以下几点：