世界大多数人口和地域大国，其国家一般是三级政权体制。解放初，中央以下有中央派出的大区局，但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外，省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府派出机构，不是一层政权体制。1958年以后，成立人民公社，成为政社合一的组织，但是没有相应的人大，也不是一级完全意义上的政权体制。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有的乡镇还设立了政协；20世纪年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初，中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度，还是从治国的成本和效率方面，都毫无益处、弊端太多。

　　政府为什么存在？从经济学上讲，一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题，如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全等等，需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时，比由社会自行分散地解决这些问题，要节约大量的费用，降低社会和经济有序运行的成本。三是进而推之，政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式（比如，各个家庭雇佣保安，要比纳税建立警察来维持治安成本高得多；再如，人们用分散的武力来解决相互之间的冲突，要比纳税建立行政仲裁机构或者法院去仲裁和诉讼，成本要高昂得多），因而政府需要最大限度地节约和提高公共服务和社会管理成本和效率。四是政府是正义和公正的组织形式，保护每一个公民的权益（因为许多家庭即使不考虑成本，因收入水平不高可能雇佣不起保安），政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵，效率十分低下，并且不能更好地提供公共服务时，甚至损害公民的利益时，这样的政府有违于它存在的经济学和社会学准则，就需要改革。

　　至于政权到底分设几层合适？从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，由于政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，由于管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层时，政权的投入成本和管理效果得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。

　　五级政权体制的种种弊端

　　五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长2／5，甚至更长。比如，一项国务院的法规，三级政权体制时，中央传达给省，省再传达到县，到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制时，按照规则和政权运转体制，中央传达给省，省传达给地级市，市再传达给县，县再传达给乡镇，由乡镇去贯彻落实。比三级政权体制多了两个环节。本来三个月可以完成的事情，则需要五到六个月时间。审批、许可等等公务履行层次增多，由于每一个层次中有若干个周转环节，周转时间也加长。

　　五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理，信息流经的环节越多，信息流动速度放慢，原始信息在流动中大量地漏损和消失，并且信息内容被放大、或者缩小，或者被篡改。五级政权体制时，各种自上而下的信息，比如中央关于减轻农民负担的精神，就被一级一级地缩小和篡改，减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。而各种自下而上的信息，也被放大、缩小，或者扭曲。比如，一些成绩可能被夸大，一些事件可能被隐瞒，一些真相被掩盖，一些上报的事件被加工和改造。

　　五级政权体制，使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是，理念上只考虑管理到位、细致和全面，但是不讲管理的成本。全国目前有4万个乡镇，一个乡镇各类干部和准干部平均在100人左右，工资、办公和建设等费用，按年人平1.5万计，乡镇一级政权运转的成本为600亿元。有340个地区和地级市，每个地级政权工资、办公、招待和设施建设等费用，如果平均以年4亿计算，需要1360亿左右的经费。乡镇和地市这两级政权，使得整个国家政权运转的成本上升近2000亿。而且，由于政权层次增多，办事时间延长，使得一些经济活动失去最佳的机遇期，整个国家投资、贸易、技术开发等等的机会成本大大上升。地乡两级政权造成的机会成本，估计也在2000亿左右。

　　五级政权体制，使政权运作的效率越来越低。虽然五级政权运作投入的成本相当高昂，但是其提供的服务与投入相比，不成比例。并且，使办事层次增加、办事环节成倍增多，办事的时间成本也加大。例如，同样一项审批，在三级政权体制，审批权在省里时，村里将事项报县里，假定需要县三个部门周转审批，再报省有关部门审批认可，只需两个层次、四个环节。而在五级政权体制时，先要报乡政府，假定有两个科室涉及此事；到县里为三个部门周转审批；到地一级，也需要三个部门审批周转；再到省有关部门批准认可。办完此事，需要四个层次，九个环节。