政事关系是我国事业单位体制的核心关系，政事分开是事业单位体制改革的基本原则。 1993年李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》提出 “事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革”。2002年江泽民总书记在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告要求 “要按照政事分开原则，推进事业单位管理体制改革”。对于这样一个涉及改革基本原则的核心关系，我们必须从理论与实践结合的高度阐明：政事关系的本质是什么？政事关系目前现状如何、存在什么问题？怎样治理政事关系并进而推进事业单位改革、促进公共服务发展？

　　一、政事关系的认识演进

　　政事关系是传统事业单位体制的核心关系，行政事业一体化（政事不分）是传统事业单位体制的基本特征。如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开来，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点相对独立面向社会开展服务成为事业体制改革的首要问题与核心要求，而政事分开则成为20年来事业单位及其管理体制改革的主线。早在1980年有关政事分开的问题就在部分学者及实际工作者中间进行过探讨。［1］进入1990年代，政事分开进入政策领域并成为事业单位及其管理体制改革的基本原则。政事分开是解决政事关系而确立的改革原则，因而，对政事关系现状、性质、演变趋势的认识是其认识论基础。

　　伴随事业单位改革进程，人们对政事关系的认识不断深化并形成三种代表性的观点：政事关系是政府机关与社会基层单位两种不同组织之间的关系；政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系；政事关系是政府事业职能的“决策与执行”关系问题。

　　第一，政事关系是政府与社会基层单位不同组织之间的关系

　　这是1980年代启动事业单位改革最初形成的认识。基本观点是政府机关与基层企事业单位等组织是不同性质的组织，针对传统体制“权力过分集中”的问题，“逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系”应成为重要的改革议题，而理顺政府机关与基层企事业单位等组织关系的关键是简政放权，“在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管……”［2］。上述改革思路潜在地包含政事分开的要求。但在这一时期政事分开尚未明确上升到事业单位改革基本原则的高度，同时人们也未强调同为社会基层单位的企业与事业单位的区别，甚至简单套用政企关系内涵阐释政事关系。［3］

　　第二，政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系

　　这是在1990年代建立社会主义市场经济体制目标确立、政府职能转变不断深入、事业单位改革向纵深展开背景下形成的：政府与事业单位两种组织的本质区别是政府公共行政与社会事业事务两种不同职能、不同事务的区别，事业单位及其管理体制改革的关键是政事分开，政事分开的核心则是“合理划分党政机关与事业单位的职责” ，“事业单位承担的行政管理职责原则上要上交归行政机关……党政机关分离出来的一些辅助性、技术性的工作，事业单位要积极承担起来”（见（中办发［1996］17号））。从职能层面思考政事关系、将政事关系定位为政府公共行政与社会事业事务关系，这一方面将政府与事业单位从功能层面予以区分从而赋予政事关系更深刻的内涵，另一方面含有将社会事业与企业从事的经济活动区分的内容，人们不必套用政企关系内涵阐释政事关系，从而使事业单位改革成为社会改革重要而相对独立的领域。以此为基础，政事分开正式作为事业单位改革的基本原则与明确要求进入政策领域。

　　第三，政事关系定位于政府事业职能的范围和实现形式即政府事业职能的“决策与执行”关系

　　这是进入新世纪后部分学者总结我国事业单位改革的经验教训，特别是借鉴西方新公共管理改革与理论形成的认识。这种认识目前还主要属于学术探讨的范畴，其理论要点是：政事关系是一种职能运作关系，是政府事业职能“决策与执行”关系问题，因此，“所谓‘政事分开’，就是根据‘决策’与‘执行’相分离的原则，通过对‘行政’与‘事业’两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间传统的隶属关系改换为现代契约关系。”［4］也有学者结合对我国事业单位的具体分类，将政府事业职能范围和实现形式划分为决策、执行、具体生产：“公共服务体制基本上是政府部门负责公共服务政策制订与公共支出投向、政府服务事业法人负责公共服务执行、公共服务事业法人具体生产公共产品。”进一步依据决策与执行分开原则，将政事分开即政府核心部门（决策）、政府服务事业单位（执行）、公共服务事业单位（具体生产）的分开。［5］

　　对政事关系、政事分开的认识及相关政策的演变，一方面反映政事关系的复杂性、政事分开的艰巨性，另一方面反映了认识的不断深化。从仅仅看到政府机关与企事业单位是不同的组织、套用政企关系解释政事关系，到从职能关系层次探讨政事关系，再到从公共服务视角运用新公共管理“决策与执行”理论阐释政事关系，体现了决策者、学者对政事关系、政事分开认识的不断深化。三种代表性观点时序上的依次发生、内涵上的逻辑演进恰恰体现人们在理论与实践结合基础上的发展演变过程。