在现代各国，公共服务职能都不是由某一级政府独自实现的，而需要通过不同层级政府的分工合作来共同完成，因此明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础。在我国现阶段，政府越来越重视履行公共服务职能，致力于建立公共服务体系，但各级政府公共服务职责的合理划分问题并没有得到解决。本文在梳理相关理论原则和中外比较分析的基础上，探讨了我国的改革方向。

　　一、理论指导原则

　　公共服务职责是指政府在公共服务中承担的任务和责任。当政府决定提供什么公共服务之后，就需要考虑应该由哪一级政府来承担提供的责任。综观世界各主要国家，政府间公共服务分工一般分为三个部分：一是全国性公共服务，属于中央政府的专有职责；二是地方性公共服务，属于地方政府的专有职责；三是跨区域的公共服务，属于中央和地方政府共有的职责。那么，应当依据什么原则或标准来区分全国性、地方性或跨区域的公共服务呢？对此，经济学、行政学、政治学、法学等学科都提出了相应的理论指导原则。

　　受益原则

　　受益原则是指根据公共服务的受益范围来确定政府之间的职责划分。如果一项公共服务的受益范围是全国性的，惠及全国公众的，或事关国家范围内的整体利益，就属于全国性公共服务，应由中央政府提供；如果一项公共服务的受益范围主要涉及一定区域内的公众，或与地方利益有直接的关系，则属于地方性公共服务，应由地方政府提供，或由地方政府提供为主。为什么要以受益范围来划分？经济理论认为，如果一个行政辖区提供公共服务的收益和成本刚好能够内部化，即该行政区内居民为服务供应支付了成本，同时又能共享这些服务，使收益和成本范围保持一致，那么这时公共服务提供的效率最高，效益也最大。

　　效率原则

　　效率原则是指根据效率的高低来确定公共服务由哪一级政府来提供。这里的效率，主要是指政府提供的服务能够最有效满足社会公众的需要和偏好。按照这种理解，效率原则与受益原则是相互佐证的。此外，效率原则的适用，有时是指能以成本效益衡量的经济效率，但这种理解的适用范围非常有限，仅适用能源生产、运输、娱乐设施等几种准公共服务，而大多数公共服务是很难用经济效率来衡量的，如国防、公路、教育、公安、环保等服务都具有普惠性，难以用成本效益来测算；有时是指行政效率，如政府服务绩效、方便快捷等。所以，效率原则的涵义和适用十分宽泛和模糊，需要结合其他理论原则一道来界定政府间公共服务职责划分。

　　溢出效应原则

　　溢出效应原则是指根据公共服务的溢出效应来确定是否需要中央（或上级）政府干预。这里的“溢出效应”，是指公共服务的外部性超出一个行政区域之外，在不同行政区域之间存在的正外部效应。比如说，在本地受过学校教育的人移居外地，将使其他地区受益，而其他地区享受了这些溢出收益，却没有为此支出成本，成为“搭便车”者，而对提供这些服务的地方政府而言，它承担了全部成本，却没有得到全部收益，这势必影响地方政府提供相关服务的积极性，导致公共服务供给的不足和无效率［1］，因而需要中央政府进行矫正溢出效应问题，如对地方政府提供相关服务给与财政补助。

　　区域均等化原则

　　区域均等化原则是指在一国范围内应使不同地区都能得到大致相同的基本公共服务。公共服务供给具有收入再分配的功能，特别是均等化的公共服务，有助于减少社会收入上的差距，促进社会公正。但地方政府的再分配能力却是有限的，也不可能用本地区的财政收入为其他地区支付服务成本，所以收入再分配的职责不应由地方政府来承担，最好是由中央政府来负责，因为中央政府可以通过全国性税收和补助，如向富裕省份征收更多的税，向贫困省份提供更多的财政补助，在全国范围内实现公共服务的均等化。

　　职责与财力相匹配原则

　　职责与财力相匹配原则是指根据政府在公共服务中承担的职责（事权）来配置财力（财权）。一级政府有多少公共服务的职责，有多少公共服务的支出责任，就应拥有多少与提供这些服务相应的财力作为保障，使职责与财力相匹配，以保持该级政府的收支平衡。这意味着政府间的公共服务分工，首先应明确职责划分，而后才是财力配置。这里的财力配置，可来自政府间收入比例的划分，也可来自上级政府的财政补助和转移支付。

　　分权原则

　　分权原则有多种涵义，如财政分权、行政分权和政治分权等。就政府公共服务分工而言，一般是指大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：(1)地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务；(2)地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策；(3)地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。有鉴于此，世界银行1997年的发展报告认为，“最明白无误和最重要的原则是，公共物品和服务应当由能够完成支付成本和赢得收益的最低级政府提供”［2］。从当代分权改革实践看，许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性，但也出现了地方决策易受权势阶层左右、地区间服务差距拉大等问题。

　　中央控制原则

　　中央控制原则是指中央政府应对地方公共服务施加必要的调控和规范。需要中央控制的理由出于多方面的考虑：（1）从政治角度看，中央政府在制定全国公共服务标准、促进公共服务区域均等化等方面，都负有重要的责任。（2）从宏观经济角度看，地方支出是国家总支出的组成部分，在GDP中占有很大比重。如果对地方随意征税、举债、财政赤字扩大等情况（各国地方政府经常如此）不加以控制，势必影响宏观经济的稳定。（3）从公共政策角度看，中央的政策目标可能与地方政府不一致，比如在某一时期中央政府可能实行削减公共支出的政策，而有的地方政府可能承诺扩大公共支出，在这种情况下中央政府的政策目标应有优先权。另一方面，中央控制也会产生一些问题，例如各个地区对公共服务需求不尽相同，全国性的统一标准常常不能满足不同地区对服务的偏好。

　　法制原则

　　法制原则是指政府间公共服务职责的划分和调整应有法律依据。经验表明，依法规范政府间公共服务分工，可以为各级政府履行职责提供严格的权威性的法律依据，减少层级政府之间的矛盾冲突，提高公共服务供给的有效性。在联邦制国家，宪法中对联邦与州政府之间的职责划分（包括公共事务）大都有原则规定；在单一制国家，往往以专门法来界定各级政府公共服务的职责范围，如果改变也要通过立法，如英国1972年的《地方政府改革法》，法国1982年的《权力下放法》和1992年的《地方行政指导法》，日本1995年的《地方分权法》，都涉及到政府间公共服务职责的调整。